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《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》解读

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  《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》是在深入调查研究和广泛听取意见的基础上形成的,符合时代的要求,符合基层的实际,符合干部群众的意愿,具有以下突出特点:一是含金量高,《意见》从加强和改进入手,对城市社区居民委员会建设中面临的重点问题、突出问题提出了解决意见,特别是对长期以来困扰城市社区居民委员会建设的人、财、物等难点问题、瓶颈问题都作出了硬性规定,提出了量化指标。这在居民委员会建设历史上还是第一次。二是指导性强,《意见》既考虑了全国各地社区建设的实际,又照顾到东中西部地区差异,在政策条款和目标设定上,做到了统筹兼顾,对一些地区差别较大的政策措施,赋予地方更多的自主权和创制权,具有很强的可操作性。三是创新亮点多,《意见》在城市社区居委会的工作职责、组织机构、队伍建设、设施建设以及体制机制建设上都有许多创新亮点,这是对近些年来我国城市社区居民委员会建设成功经验的高度提炼和总结,也是对《城市居民委员会组织法》的丰富和发展,具有鲜明的时代特征。

  《意见》针对工作中存在的突出问题和实际需要,着重从八个方面提出了加强和改进城市社区居民委员会建设的政策意见:

  (一)正确把握加强和改进城市社区居民委员会建设工作的指导思想、基本原则和目标任务。这是加强和改进社区居民委员会建设工作的行动指南。《意见》全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,进一步明确了加强和改进城市社区居民委员会建设的指导思想、基本原则和目标任务。在指导思想中,既回答了加强和改进社区居民委员会建设的工作指南和法律依据,也回答了“为谁建设”、“建设什么”的问题,旗帜鲜明地提出了要努力把社区居民委员会建设成为功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的基层群众性自治组织的战略目标,这在党的文献中还是第一次,也是与党的十七大提出的“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”精神一脉相承的。《意见》提出了“坚持党的领导,把握正确方向;坚持以人为本,服务居民群众;坚持政府主导,社会共同参与;坚持因地制宜,注重工作实效”等四项原则,是对以往城市社区居民委员会建设经验的科学总结,也是今后加强和改进社区居民委员会建设所必须遵循的方法和路径。《意见》在确定社区居民委员会发展目标任务时,强调采取“两步走”战略,既根据全面建设小康社会的时限要求,提出了到2020年我国城市社区居民委员会建设的“六项目标任务”,又强调“十二五”时期是加强和改进城市社区居民委员会建设的关键时期,要把工作的着力点放在解决组织不健全、工作关系不顺、工作人员素质偏低、服务设施薄弱和工作经费难落实等突出问题上,为实现2020年的远景目标打下坚实基础。这个目标任务为我国城市社区居民委员会建设描绘了前景目标和宏伟蓝图,既立足于当前,又着眼于长远,既是非常感召人的,也是经过努力能够实现的。

  (二)进一步明确城市社区居民委员会的主要职责。这是加强和改进社区居民委员会建设工作的重要前提。《意见》以宪法和《城市居民委员会组织法》及相关法律法规政策为依据,明确规定了社区居民委员会具有三大主要职责,即依法组织居民开展自治活动、依法协助基层人民政府或者它的派出机关开展工作、依法依规组织开展有关监督活动。《意见》首次从组织者、推动者和实践者的高度来肯定了社区居民委员会在居民自治中的重要地位,从六个方面阐述了社区居民委员会组织居民开展自治活动的有关要求。做好这六个方面的工作,是社区居民委员会的首要任务,也是社区居民委员会作为基层群众性自治组织的根本要求。《意见》对社区居民委员会依法协助政府开展管理服务的工作内容作了列举。所有列举内容都有明确的法律规定或政策依据。社区居民委员会协助政府做好这些工作,既符合依法行政、依法办事的要求,又符合城市基层工作的实际。社区居民委员会协助政府开展工作的目的,是促进政府社会管理和公共服务覆盖到社区,让居民群众受益。《意见》把依法依规组织开展有关监督活动,特别是组织居民有序参与涉及切身利益的公共政策听证活动,监督城市基层政府或者其派出机关及其工作人员的工作,监督市政服务单位和物业服务机构的服务活动,评议驻区单位参与社区建设的情况,提升为社区居民委员会三大重要职责之一,这在中央文件中是第一次,是对近年来各地实践经验的总结概括和肯定。作为社区居民利益的重要维护者,作为社区“带头人”和“代言人”,社区居民委员会理应依法依规组织开展好这些监督活动,这也是对我国城市居民自治制度的丰富和发展。

  (三)不断健全城市社区居民委员会组织体系。这是加强和改进社区居民委员会建设工作的组织保障。《意见》针对当前城市社区居民委员会组织建设中的突出问题,强调了加快社区居民委员会组织全覆盖、健全社区居民委员会下属的委员会、规范社区居民委员会专业服务机构等问题。《意见》提出要把城乡结合部、城中村、工矿企业所在地、新建住宅区、流动人口聚居地的社区居民委员会组建工作作为全覆盖的重点任务,这是因为这些地区面临新情况、新要求或情况复杂、工作难度大。只有这些地区的工作做好了,才能称得上社区居民委员会组织全覆盖,才能实现对社区居民实行全员管理和无缝隙管理。《意见》提出健全社区居民委员会下属的委员会,选齐配强居民小组长、楼院门栋长,积极开展楼院门栋居民自治,这既是对社区居民自治的延伸和拓展,也是对完善基层群众自治制度提出的新要求,它将极大地增强和提高社区居民委员会管理和服务的能力和水平。《意见》把社区服务站、社区工作站、社会工作站等专业服务机构纳入社区居民委员会组织体系范畴,它们的主要职责是承接政府延伸到社区的社会管理和公共服务职能,主要目的是减轻社区居民委员会负担,满足居民日益增长的服务需求。

  (四)努力壮大城市社区居民委员会工作队伍。这是加强和改进社区居民委员会建设工作的人才保障。《意见》立足实际,从扩大来源渠道、加强教育培训、关心成长进步三个方面提出了发展壮大社区居民委员会工作队伍的政策措施。《意见》第一次把社区居民委员会工作人员区分为两部分:一是依法经过民主选举产生的社区居民委员会成员,遵从法律规定一般配置5至9人;一是面向社会公开招聘的社区专职工作人员,根据任务的多少、繁重程度可配置若干名,乃至设立专业服务机构。在扩大来源渠道方面,《意见》提出了“一提倡一研究四鼓励”等六个方面的政策措施和途径:“一提倡”就是提倡社区党组织班子成员、社区居民委员会成员与业主委员会成员交叉任职,社区居民委员会下属的委员会和居民小组的负责人可以由社区居民推选产生,也可以由社区居民委员会成员或社区专职工作人员经过民主程序兼任。“一研究”就是研究建立新录用公务员到社区锻炼制度。“四鼓励”就是鼓励社区民警、群团组织负责人通过民主选举程序担任社区居民委员会成员,鼓励党政机关和企事业单位优秀年轻干部到社区居民委员会帮助工作,鼓励高校毕业生、复转军人等社会优秀人才到社区担任专职工作人员,鼓励党政机关、企事业单位在职或退休党员干部、社会知名人士以及社区专职工作者参与社区居民委员会选举,经过民主选举担任社区居民委员会成员。这些政策措施的全面落实,将会大大缓解当前社区居民委员会工作队伍结构不合理、工作力量不足的问题。在教育培训方面,《意见》对培训规划、培训内容、培训对象、培训方式提出了明确要求,同时对培训教育工作的责任主体、持续教育等作出了明确规定。针对长期以来存在的社区工作者地位低、任务重、工作没奔头等现象,《意见》从培育发展党员、推荐担任党代表、人大代表、政协委员和劳动模范、考录公务员和选任领导干部以及宣传表彰奖励等方面提出了要求,打通了社区居民委员会干部上升通道,解决了制约社会优秀人才到社区工作的“瓶颈”问题,对于优化和稳定社区居民委员会干部队伍将发挥重要的促进作用。这是文件的一大“亮点”。

  (五)积极完善社区党组织领导下的社区居民自治制度。这是加强和改进社区居民委员会建设工作的制度保障。健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,是党的十七大提出的重要历史任务,也是加强和改进社区居民委员会建设工作的一项重要任务。《意见》从扩大党内基层民主带动社区居民民主、坚持和发展社区民主选举制度、完善社区民主管理制度、健全社区居民委员会日常工作制度四个方面,对这一任务进行了阐述。《意见》提出要坚持以扩大党内基层民主带动社区居民民主,明确了党内基层民主在推进基层民主政治建设中的重要地位和作用,体现了坚持党的领导的一贯宗旨,这是完善和发展社区居民自治制度的根本保障。《意见》要求要逐步扩大社区党组织领导班子直接选举范围等发展党内基层民主的具体措施,鼓励探索扩大党内基层民主的新形式,带动和促进社区居民民主健康发展。《意见》提出要进一步规范社区民主选举程序,稳步扩大社区居民委员会直接选举覆盖面,探索和创新流动人口在其居住地参加社区居民委员会选举的方式方法,保障流动人口的公民权利和政治权利。《意见》提出要坚持和完善社区民主管理制度,为下一步深入开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的实践活动提供了方法和路径。《意见》还对健全社区居民委员会日常工作制度提出了明确要求和具体措施,对于加强社区居民委员会自身建设,改善服务方式,提高服务水平将起到积极的推动作用。

  (六)切实改善城市社区居民委员会服务设施。这是加强和改进社区居民委员会建设工作的物质保障。《意见》从加强工作用房和居民公益性服务设施建设与积极推进社区信息化建设两个方面,对这一重要内容提出了明确要求。《意见》提出要将社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施纳入规划,最基本的是要纳入城市规划、土地利用规划和社区发展相关专项规划,防止当前在各地出现的因为规划考虑不全面、工作用房和各类公益设施建设不配套导致后期改进困难的问题再度发生。《意见》明确规定,地方各级人民政府是社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施建设的责任主体,对建设单位、规划部门、街道办事处等相关部门和单位怎样各负其责解决这一问题进行了明确,同时要求建设单位和规划部门在工程设计、施工和验收使用等方面,“应广泛征求社区居民及所在街道办事处的意见”,确保社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施落实到位。《意见》要求积极推动社区综合服务设施建设,提倡“一室多用”,提高综合使用效益,同时强调对社区用房的供暖、水电、煤气、电信等费用应按照当地居民使用价格标准收取,切实减轻社区居民委员会的经济负担。在社区信息化建设方面,《意见》明确要求要整合社区现有网络资源,鼓励建立覆盖区(县、市)或更大范围的社区综合信息管理和服务平台,实现数据一次收集、资源多方共享等措施。针对各地居民委员会普遍存在的报表多、台账多、会议多、考核多等现象,《意见》提出要“积极推进社区居民委员会内部管理电子化,减轻工作负担,提高工作效率”。

  (七)逐步理顺城市社区居民委员会与相关组织的工作关系。这是加强和改进社区居民委员会建设工作的体制保障。伴随住宅商品化和社区建设的不断推进,我国城市社区党组织普遍建立,社区业主组织和物业服务日益普及,社区社会组织不断发展壮大,驻区单位的社区建设责任不断强化。在这种情况下,逐步理顺社区居民委员会与这些组织的工作关系,是建立新型社区管理体制的客观要求,也是加强和改进新时期社区居民委员会建设工作的重要任务之一。《意见》着重就理顺社区居民委员会与社区党组织、社区社会组织、物业服务机构、驻区单位的关系提出了一系列政策措施。在与社区党组织的关系方面,《意见》提出,社区居民委员会要自觉接受社区党组织的领导,社区党组织要不断加强自身建设、改进工作方式,切实领导和指导好社区居民委员会工作。这是由党的执政地位和社区党组织在社区建设中的地位作用决定的。社区居民委员会只有依靠社区党组织,自觉接受其领导,才能依法履行好自身职责,充分发挥好自身作用。在与社区社会组织的关系方面,《意见》一方面规定了社区居民委员会的责任,要求社区居民委员会要积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织,对不具备登记条件的社区服务性、公益性、互助性社会组织,要主动帮助办理备案手续,并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助;另一方面又明确了政府方面的责任,要求政府及其职能部门要通过购买服务,设立项目资金等途径,积极引导各种社会组织及各类志愿者参与社区管理和服务,鼓励和支持社区开展互助服务,这对于培育发展社区社会组织具有重要意义。在与物业服务机构关系方面,《意见》明确提出社区居民委员会对社区业主组织以及社区物业服务企业具有指导、支持、监督职责,并重申了对物业服务机构自觉接受其指导和监督的一些刚性约束,这是对国务院颁布的《物业管理条例》相关规定的进一步细化、发展。同时要求要建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业协调机制,及时协调解决物业服务纠纷,维护各方合法权益。在与驻区单位的关系方面,《意见》提出要建立社区党组织、社区居民委员会、驻区单位联席会议制度,定期研究资源共享、社区共建事项,推动他们将文化、教育、体育等活动设施向社区居民开放,将服务性、公益性、社会性事业逐步向社区开放,为社区居民委员会提供人力、物力、财力支持。同时强调要探索建立驻区单位社区建设责任评价体系,要求把驻区单位履行社区建设责任的情况纳入和谐社区示范单位创建内容,有关部门在评先表优时要主动听取社区居民委员会对驻区单位的意见,形成一种联动的机制,增强驻区单位的社会责任感。

  (八)大力加强对城市社区居民委员会建设工作的领导。这是加强和改进社区居民委员会建设工作的政治保障。为确保把各项政策措施落到实处,《意见》从政府支持、领导责任、部门配合、经费保障和政策指导等五个方面提出了要求。在政府支持方面,《意见》提出,城市基层人民政府或者它的派出机关要大力推进服务型政府建设,切实转变职能,改进管理方式和工作作风,履行好社会管理和公共服务的职责,这是多年来全国各地都在努力探索的课题,也是社区管理体制改革深化发展的关键所在。为切实减轻社区居民委员会工作负担,理顺与城市基层人民政府的关系,《意见》提出了三个方面的措施:一是在街道社区服务中心设立“一站式”服务大厅,二是普遍推行社区公共服务事项准入制度,三是逐步规范和清理在社区的工作机构和工作任务。在经费保障方面,《意见》明确提出要将社区居民委员会的工作经费、人员报酬以及服务设施和社区信息化建设等项经费纳入财政预算,设立单独账户,实行专款专用,社区居民委员会工作人员报酬标准原则上不低于上年度当地社会平均工资水平,加大对财政困难地区一般性转移支付力度等硬性规定。同时,《意见》就落实领导责任制、加强部门协调配合、提高指导社区居民委员会建设的工作水平等提出了具体措施,这也是加强和改进社区居民委员会建设工作的重要保障。

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