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深入贯彻村委会组织法 进一步深化村民自治实践——民政部副部长姜力答记者问

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  2010年10月28日,第十一届全国人大常委会第17次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》),并颁布实施。民政部全程参与了法律起草,又是指导村民自治的职能部门,为帮助广大读者全面准确把握村委会组织法的基本精神,记者就有关问题采访了民政部副部长姜力。

  记者:据了解,从1980年广西宜州第一个村民委员会诞生、1988年6月村委会组织法颁布试行、1998年11月修订实施以来,村民自治日益引起社会的广泛关注。经过12年的实施,全国人大常委会新修订了村委会组织法,请您介绍一下法律的修订背景?

  姜力:村委会组织法自1998年11月公布实施以来,我国农村基层民主制度体系逐步完善,组织载体日益健全,实践内容不断丰富,形式更加多样,村民自治制度已经发展成为中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。为适应农村经济社会的深刻变化,特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的不断推进,有必要在总结村民自治实践基础上,对村委会组织法进行修订。

  ——推进农村基层民主政治建设战略部署的需要。党的十七大把基层群众自治制度作为中国特色社会主义民主政治制度之一,十七届三中全会把“农村基层组织进一步加强,村民自治制度更加完善,农民民主权利得到切实保障”纳入到2020年农村改革发展的目标任务之中,并将“健全农村民主管理制度”作为今后农村改革发展必须大力加强的六项重大制度之一,明确提出“深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践,以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践,以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践,以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践”的任务要求,对进一步加强农村基层民主政治建设提出了新的更高要求。重新修订村委会组织法,就是贯彻落实党中央关于要求把发展基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点加以推进的具体体现,切实推进农村村民自治建设,保障人民享有更多更切实的民主权利。

  ——积极适应当前农村改革发展新形势的需要。当前,我国农村经济社会正加速发展,城乡户籍制度、农村税费制度改革稳步推进,农民群众的民主意识、法制意识逐步增强,确保广大农民群众充分享有和履行自身的民主权利,事关农村基层民主政治建设大局、事关农村的改革发展稳定、事关农民群众的切身利益。特别是随着城镇化建设进程的加快,农村外出务工人员增多、流动人口加大,享有选举权和被选举权的在外务工人员需要在法律上得到有效保障,加强农村民主自治建设和村委会选举工作,意义更加重大。重新修订村委会组织法,就是要积极适应农村新形势、新任务,充分保证农村民主政治建设稳步推进,保证村委会选举公正有序,保证村民享有更多更切实的民主权利,为推动社会主义新农村建设提供有力的法律和组织保障。

  ——全面系统总结村民自治实践经验的需要。村委会组织法的修订是在认真总结村民自治30年实践经验的基础上进行的。中国第一个村民委员会诞生至今已有30年了,在过去30年的村民自治实践中,村委会组织法为建立起与社会主义市场经济体制相适应的农村基层社会管理体制进行了成功探索,为维护农民群众合法权益、促进社会和谐进步做出了巨大贡献。新修订的村委会组织法,蕴含了科学发展观的深刻内涵,体现了新时期农村民主自治的丰硕成果,体现了社会主义新农村建设的客观要求,特别是经过7次以上的村委会换届选举,各地探索出了一些能够切实保障村民群众直接行使民主权利的经验和做法,需要以法律的形式把这些好的好经验好做法固化深化。

  记者:经过30年的实践,我国村民自治实践取得了丰硕成果。能否请您概述一下主要有哪些成就?

  姜力:村民自治是指农民群众在党的领导下以相关法律法规为依据,直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的政治制度与实践活动。随着村民自治实践的不断推进和深化,实行村民直接选举村干部,拓展和完善了农村选人、用人的渠道,使村委会干部的整体素质有了较大的提高;促进了党在农村各项方针政策的贯彻执行,密切了党群干群关系,推动了农村基层组织建设和党风廉政建设;广大村民群众踊跃参与村级民主实践,活跃了农村基层民主生活,调动了村民群众建设社会主义新农村、全面建设小康社会的积极性。

  ——农村基层民主政治建设的法律制度体系基本确立。1982年12月,全国人大通过的宪法明确提出在农村设立的村委会是基层群众性自治组织,确立了村委会的法律地位。1987年11月,六届全国人大常委会第23次会议通过的村委会组织法,明确了村委会的性质、职责和组织架构等。1998年11月,九届全国人大常委会第5次会议对该法进行了修订完善,为推进农村村民自治提供了更加完善的法律保障。2010年10月,第十一届全国人大常委会第17次会议再次对该法进行了修订完善,使其更加符合当前农村改革发展的新新形势新任务的要求。目前,全国有29个省(区、市)制定了村委会组织法实施办法,31个省(区、市)制定了村委会选举的地方性法规。河北、广东、湖北、陕西等省还制定了村务公开工作条例。党的十六大以来,我国农村基层民主政治建设的政策措施不断完善,中共中央办公厅、国务院办公厅多次下发文件,对农村村委会民主选举、村务公开和民主管理、村委会印章刻制和管理、村民一事一议筹资筹劳管理办法、农村基层党风廉政建设、乡镇政务公开等问题作出专门部署,为切实保障农民群众的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权发挥了重要作用。

  ——农村基层民主政治的组织建设得到加强。截至2009年底,全国共有村委会59.9万个,自然村200.9万个,村民小组480万个。全国绝大多数村委会设立了人民调解、治安保卫、公共卫生等下属委员会。近年来,各地积极培育和发展农村服务性、公益性、互助性社会组织,并发挥这些组织在发展生产、提供服务、参与监督和建言献策等方面的作用。为调动村民群众参与村级事务民主决策、民主管理和民主监督,村民议事组织和村务监督组织建设普遍得到加强。目前,85%以上的村建立了村民会议或者村民代表会议制度,92%以上的村建立了村民理财小组、村务公开监督小组等组织。依托这些组织,村民广泛开展了协商议事、自我管理、自我监督等群众性自治活动。

  ——农村基层民主政治建设的内容逐步充实。在城镇化和推进税费改革的过程中,农村土地征用补偿及分配、村集体债权债务、农村最低生活保障、新型农村合作医疗及大病医疗救助、农业四项补贴、农村公益事业一事一议等成为村民群众关注的新热点。各地及时把这些事项纳入到农村基层民主决策、民主管理、民主监督的范围,随着社会主义新农村建设的不断推进,许多地方将村庄建设规划、村庄公共事业发展、农村社区建设等事项及时纳入村民民主议事范围。近年来,各地及时将各项政策及各项集体资金项目、农村集体资产和资源处置情况等纳入村务公开的范围,丰富了农村基层民主政治建设的内容。总的看,农村基层民主政治建设的内容随着社会生活和公共需求的发展而逐渐充实,基本实现了村民群众普遍关心的问题在哪里、农村基层民主政治建设的内容就延伸到哪里。

  ——农村基层民主政治建设的形式不断丰富。目前,全国95%以上的村委会依法实行了直接选举,绝大多数农村进行了7—8次以上村委会换届选举,村民的平均参选率在90%以上。各地按照法律法规的要求进行民主选举,并在秘密划票等关键环节,采取有力措施予以规范。竞职演讲、治村演说等形式普遍实行,竞争形式日益激烈。各地普遍建立了以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策的组织形式,全国35%以上的村每年都召开村民会议,75%以上的村每年都召开1次以上村民代表会议,98%以上的村制定了村民自治章程和村规民约。近年来,一些地方创造了“村务大事村民公决”、农村“民主日”等办法,有效保障村民群众的决策权。为加强对村干部的监督,各地不断创新村务公开形式。目前,全国90%以上的县(市、区)编制了村务公开目录,91%以上的村建立了村务公开栏,一些地方设立了村务监督委员会,有效保障了村民的监督权。

  记者:法律的修订充分体现了以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体对亿万农民民主权利的高度重视,把握其精神要义至关重要。请问如何理解把握好这部法律的基本精神?

  姜力:村委会组织法修订工作始终高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照党的十七大关于坚持和完善基层群众自治制度和党的十七届三中全会关于健全农村民主管理制度的要求,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,既立足当前的工作需要,又着眼今后一个时期的工作指导,我们要全面准确把握,深刻领会其精神实质。

  ——要坚持党的领导。党的领导是实现人民当家作主的根本保证,也是村委会组织法能够发挥重大作用的根本保证。在村民自治实践中,是党领导制定了一系列方针政策、法律法规,有效保证了村委会组织法的贯彻落实,是农村基层党组织和广大党员积极发挥领导核心作用和先锋模范作用,引领农民群众走上村民自治之路。坚持党的领导,体现在村民自治实践中,就是要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。我们在学习宣传和贯彻实施村委会组织法中,必须始终坚持党的领导,准确把握村民自治正确方向,把农村村民自治发展作为推动社会进步的建设性力量,作为党联系农民群众的桥梁和纽带。

  ——要坚持人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,也是实施村委会组织法的宗旨和核心。党和国家高度尊重农民群众的首创精神,尊重农民群众的主体地位,尊重和保障农民群众的民主权利,从而使法律制度体现民意、保障民权和维护民利,农民群众在基层依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利,进一步巩固了人民当家作主的地位。村民自治就是人民当家作主在基层最直接体现,是一场最广泛的民主实践活动。学习宣传和贯彻实施村委会组织法中,要尊重村民群众的主体地位,把农民群众的需求作为第一信号,把农民群众的参与作为第一动力,把农民群众是否满意作为第一标准,切实实现好、维护好、保障好广大农民群众在基层事务上当家作主的权利。

  ——要坚持依法治国方略。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,也是村委会组织法得以实施的重要前提。依法办事是依法治国方略在村民自治实践中的根本要求。村民自治的实践反复证明,依法办事则安,违法而行则乱。经过30多年的实践探索,我们把村民自治以宪法和法律的形式固定下来,目的就是要让农民群众依法行使和享有权利、让各级党委、政府和农村基层党组织依法办事。因此,我们在学习宣传和贯彻实施中,必须始终坚持做到有法必依、执法必严、违法必究,切实维护村委会组织法的权威性,保障广大农民群众的合法权益。

  ——要坚持村民自治的各项运行机制。村民自治从萌芽、实验到普及,从示范单位到全面展开,走过了30年的历程,积累了许多被实践证明行之有效的运行规律,必须在今后的村民自治实践中继续坚持、不断完善,为村民自治实践的健康发展提供保障。要健全完善村务公开、民主理财、村民会议和村民代表会议议事、民主评议、民主听证、村“两委”联席会议等村民自治机制,不断完善和丰富村党组织领导的充满活力的村民自治机制。

  记者:作为新时期指导农村基层群众自治组织——村委会建设的基本法律,有哪些新亮点、新要求?

  姜力:这次新修订的村委会组织法着眼于规范程序、完善制度,主要从村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度、修订草案的框架结构等四个方面进行了进一步细化完善,突出了法律的时代性、科学性和可操作性。

  ——进一步完善了村民委员会成员的选举和罢免程序。村民委员会选举是实行村民自治的重要环节。新修订的村委会组织法依据近几年村民委员会选举实践经验,对村民委员会选举作了三个方面的完善:第一充实了村民选举委员会的组成和推选程序,对村民选举委员会的组成、缺额和免职进行了明确规定。第二充实了选民登记的内容,重点对户籍在本村并且在本村居住的村民;户籍在本村,不在本村居住,本人表示参加选举的村民;户籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申请参加选举,并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民进行了具体规定和说明。第三充实了村民委员会成员罢免程序,主要对提出罢免人员数量、表决罢免票数和缺额的补选进行了详细规定,简化了罢免程序,加强了对村委会成员的监管。

  ——进一步完善了民主议事制度。民主议事是村民自治中村民行使民主权利、维护自身利益的重要制度,对于制约村委会成员不作为或者滥作为发挥着重要作用。新修订的村委会组织法主要从三个方面进行了完善。第一完善了村民会议讨论决定的事项,并规定了村民会议可以授权村民代表会议讨论决定的事项。第二完善了村民代表会议的组成和议事程序,明确了村民代表会议构成及其职权、村民代表人数、妇女村民代表人数、村民代表会议召开的时间等进行了具体规定,进一步增强了民主议事的可操作性。第三强化了村民小组议事决策权力,增加了村民小组会议制度,并特别明确规定,属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定,所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

  ——进一步完善了民主管理和民主监督制度。依据近年来各地在村级民主管理和民主监督方面的成功经验,新修订的村委会组织法从四个方面完善了民主管理和民主监督制度:第一增加了村务监督委员会或其他形式的监督机构,明确村务监督机构负责村民民主理财和村务公开等制度的落实。第二完善了民主评议的内容,对村民委员会成员、村务监督机构成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员的民主评议进行了具体规定,进一步明确了民主评议的对象、时间和处理结果。第三增加了村务档案制度,具体明确了选举文件和选票,会议记录,土地发包方案和承包合同,经济合同,集体财务账目,集体资产登记文件,基本建设资料,宅基地使用方案等村务档案,保证了村务档案真实、准确、完整、规范。第四完善了村民委员会成员任期和离任审计制度,并明确了任期和离任审计事项。

  ——进一步明晰了法律框架结构。原《村民委员会组织法》共三十条,没有分章。新修订的村委会组织法在总结地方立法经验的基础上,以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为顺序,将修订法的内容分为“总则”、“村民委员会的组成和职责”、“村民委员会的选举”、“村民会议和村民代表会议”、“民主管理和民主监督”及“附则”共六章。这样使村民自治各个环节的制度设计更加一目了然。

  此外,新修订的村委会组织法还增加了开展农村社区建设的相关内容。

  记者:当前村民自治也存在一些违法违规现象,如社会公众比较关注的村委会贿选问题等,请问如何有效制止村委会选举中的贿选行为?

  姜力:近年来随着新农村建设的不断推进,村组干部的物质待遇、荣誉感进一步增强,农村工作的吸引力进一步加大,吸引了越来越多的乡村能人参与村委会选举,选举竞争的激烈程度一届比一届增加。我们应当客观看到,在村委会选举制度化、规范化和程序化不断提升的同时,在一些地方出现了村委会选举的违法违规现象,正如你说的,突出表现在贿选问题上。村委会选举中暴露出的这些问题,是村民自治的副产品,虽然是少数,但也必须高度重视,采取切实有效的措施进行治理。从实践上看,要做好三个方面的工作:

  ——加强对村民群众和候选人的思想教育。要在农民群众中广泛深入开展社会主义民主法治教育,使他们了解村委会选举的基本程序,珍惜民主权利。要大力宣传党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神,宣传村委会组织法和村委会选举的政策法规,形成正面引导的强大声势。要引导候选人坚持社会主义荣辱观,正确对待自己、其他候选人和村民,正确对待困难、挫折和荣誉,促进理性公平竞争。

  ——完善村委会选举程序。这是杜绝和减少贿选的根本所在。在提名村委会候选人方面。法律规定,村民提名候选人,应当从全体村民利益出发,推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。从选举村委会成员一开始就对其任职资格条件提出了要求,引导村民正确行使权利;在候选人竞争方面。法律规定,村民选举委员会应当组织候选人与村民见面,由候选人介绍履行职责的设想,回答村民提出的问题。着重做好对候选人治村设想或竞职承诺的规范工作,避免候选人私下拉票贿选,开展不正当竞争; 在投票选举方面。法律除了重申“两个过半数”的规定外,还要求选举实行“无记名投票、公开计票的方法,选举结果应当当场公布。选举时,应当设立秘密写票处”和“登记参加选举的村民,选举期间外出不能参加投票的,可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票”,切实保障农民群众在无干扰的情况下自主表达自己的选举意愿。同时要求各省(区、市)要根据本地区农村经济社会发展状况,制定好本地区村委会实施办法和村委会选举办法,把村委会组织法关于村委会选举的要求落到实处。

  ——加大对村委会选举中的贿选等违法违纪行为的查处力度。为切实纠正村委会选举中违法违纪现象,近年来,中纪委、组织部、民政部等有关部门加大治理力度,取得了较好成效。尤其是2009年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《加强和改进村民委员会选举工作的通知》(中办发【2009】20号)首次对贿选的概念作出界定,指出“在村民委员会选举的过程中,候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人,影响或左右选民意愿的,都是贿选”。这次村委会组织法修订总结了近年来的治理贿选经验,进一步在法律上明确治理贿选的要求,从法律上明确了乡级或者县级人民政府调查并依法处理这些违法违纪行为的责任。

  记者:民政部门是指导村民自治的职能部门,请您介绍一下民政部门学习、宣传、贯彻法律的工作安排?

  姜力:新形势下加强和改进村民自治工作的法律法规和政策已经确定,关键是要以求真务实的精神和作风抓好贯彻落实。当前,民政部门在贯彻执行村委会组织法上,要着重抓好以下几方面的工作。

  ——要抓好村委会组织法的学习宣传工作。村委会组织法的立法宗旨就在于保障村民群众的民主自治权利,努力使村民群众当家作主,自己管理自己的事情,实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。各地要结合“六五”普法规划制定实施、创先争优活动及农村社区建设全覆盖创建等活动,运用报刊、电视、广播、网络、组织宣讲队、文艺宣传队等多种形式,深入宣传普及新修订的村委会组织法,使广大农村基层干部、群众充分认识村委会组织法在保障村民群众民主权利、推进农村基层民主政治建设中的重要地位和作用,进一步坚定推进村民自治的信心和决心,学会依法进行自我管理、自我教育、自我服务。各级民政部门的领导干部要以身作则、带头学习、掌握精神,并督促下级机关和普通干部认真学习。指导村民自治的同志,要自觉学习、吃透精神、掌握政策。

  ——要抓好各项民主制度健全和完善工作。我国地域辽阔,各地经济和社会发展不平衡,要认真贯彻落实好村委会组织法,各地必须结合本地实际,修订或制定相应的地方配套法规制度。在修订完善地方配套法规制度时,各地要坚持做到:一要有地方特色。要注意把本省、区、市群众创造的、实践证明是行之有效的一些经验和做法上升到地方法规;二要有可操作性。所规定的内容要让农村基层干部群众看得懂、会操作、能操作;三要有利于提高村委会组织法执行力,以新的举措,加大对违法乱纪行为的查处,为村委会组织法的贯彻执行提供法律和制度保障。同时,各地还应普遍对村民群众制订的村民自治章程和村规民约进行一次检查,指导村民群众依法修订村民自治章程和村规民约,使村规民约、村民自治章程与法律法规相一致。各地要按照村委会组织法精神,对现有规章制度进行一次检查和清理,凡是与村委会 组织法精神相一致的,要继续坚持,并不断丰富完善;不一致的,必须尽快修改或废止,切实抓好村委会选举规章制度的完善工作。

  ——要抓好民政部门指导村民自治工作能力建设。要大力充实民政部门特别是县乡民政部门指导村委会选举工作力量,对于长期存在的工作力量不够、经费不足、手段缺乏等问题,民政部门自身能够解决的,应当及时解决;民政部门难以自行解决的,要报请当地党委、人大、政府尽快协调解决,保证法律得到不折不扣的落实。

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