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摘要:居民家庭经济状况核对中收入财产的界定问题研究

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吴江  王定荣  王玉青  郭菁

一、核对中收入财产的界定范围

居民经济状况核对的内容包括核对对象的可支配收入、财产和支出。因支出目前仅涉及医疗支出,相对单一,本文仅讨论收入和财产相关内容,相关概念主要借鉴中国统计年鉴的分类口径及相关解释,结合具体核对工作给出。

(一)核对中可支配收入的界定

1. 核对内容

家庭可支配收入,是指申请家庭的总收入扣除缴纳的各项税金和社会保险费后的收入,包括工资性收入、经营性净收入、财产性收入、转移性收入和其他有关收入等。

工资性收入是指就业人员通过各种途径得到的全部劳动报酬,包括所从事主要职业的工资以及从事第二职业、其它兼职和零星劳动得到的其它劳动收入;

经营性净收入是指从事生产经营活动获得的净收入,即全部生产经营收入扣除生产经营成本和税金后所得的收入;

财产性收入是指家庭拥有的动产(如银行存款、有价证券)、不动产(如房屋、车辆、土地、收藏品等)所获得的收入。包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入;财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等;

转移性收入是指国家、单位、社会团体对居民家庭的各种转移支付和居民家庭间的收入转移。包括政府对个人收入转移的离退休金、失业保险金等;单位对个人收入转移的辞退金、住房公积金等;家庭间的赠送、赡养费、抚(扶)养费等;

其他有关收入是指按照有关法律、法规规定,能够以公允价值确定的收入。

2. 核对途径

核对机构可以运用入户调查、邻里访问、信函索证以及调取政府相关部门信息等方式开展工作。其中,电子信息比对主要按照下列途径开展:

工资性收入可以通过调查就业和劳动报酬、各种福利收入,以及社会保险费、住房公积金、个人所得税的缴纳情况等得出;

经营性净收入可以通过调查工商登记、企业或者个体工商户的生产经营情况以及企业所得税的缴纳情况等得出;

财产性收入可以通过调查利息、股息与红利、保险收益、出租房屋收入以及知识产权的收益情况等得出;

转移性收入可以通过调查养老金、失业保险金、社会救济金、住房公积金的领取情况,以及获得赠与、补偿、赔偿的情况等得出。

3. 核定值规则

工资性收入:核对机构从人社局、税务局、民政局分别获取核对对象的社会保险缴纳情况(缴费单位、缴费时间段),纳税情况(纳税人企业名称、税款所属时间段、税目、扣除税额部分的净收入等),居家养老服务人员的补贴合计总金额等反馈字段,并且与核对对象的申报值以及提交的证明材料(包括核对期间的从业人员收入证明及工资存折(银行卡明细))进行比较,确定核对对象在核对期间的实发收入(含无劳动合同及固定单位)。

经营性净收入:税务局反馈纳税人企业名称、税款所属时间段、税目、扣除税额部分的净收入等字段,工商局反馈个体工商户或企业股东的相关字段,如字号名称(或企业名称)、经营状态。通过比较核对对象的申报值及各项证明材料和上述委办反馈的数值,进行综合核定。

财产性收入:银行存款利息收入根据核对对象申报值、银行存款明细和银行反馈利息收入就高核定;基金收益根据申报和基金对账单就高核定;股息与红利收入根据申报、制定交易或结算券商出具的对账单和税务局反馈信息就高核定;保险收益根据申报和保险合同就高核定;彩票收益根据申报值、证明材料和税务局反馈进行综合核定;出租收入根据申报、租赁合同就高核定;其他财产性收入根据申报、证明材料、税务局反馈就高核定。

转移性收入:失业保险金根据证明材料,即本市失业人员提供的户口所在街道(镇)劳动部门证明,外省市失业人员提供的当地县级以上人保部门证明,以及人社局反馈(领取时间段、失业金、总金额)进行综合核定;养老金或离退休金根据证明材料,含本市办理离退休人员提供的养老金银行存折明细、外省市办理离退休人员提供的养老金银行存折明细或者办理地人保部门证明、支内回沪人员提供的养老金银行存折明细或者当地县级以上人保部门养老金证明、高龄无保障人员提供的户口所在街道(镇)劳动部门证明,以及人社局反馈(领取时间段、养老金、总金额)进行综合核定;社会救济收入根据民政救助返回合计值、证明材料综合核定;就业岗位补贴和社会保险费补贴根据证明材料,含自由职业者、自谋职业人员提供的户口所在街道(镇)劳动部门证明,以及人社局的反馈综合核定;遗属补助金根据申报、证明材料就高核定;赡、抚(扶)养费根据申报、离婚协议书等证明材料就高核定;捐赠、赠送收入根据申报、证明材料就高核定;其他转移性收入根据申报、证明材料、人社局、税务局反馈综合核定。

(二)核对中财产的界定

1. 核对内容

家庭财产包括货币财产和实物财产。具体内容包括:银行存款和现金、有价证券、债权、商业保险、居住类和非居住类房屋、机动车辆(含车辆牌照)和其他有较大价值的财产。

2. 核对途径

实物财产可以通过调查房产、车辆,以及古董、艺术品等有较大价值实物的拥有情况等得出;

货币财产可以通过调查存款、有价证券持有情况、债权债务情况等得出。

3. 核定值规则

存款根据核对对象的申报值和银行反馈的各账户总余额就高核定。

股票根据中国证券登记结算公司(中证登)反馈的账户总市值和指定交易或结算券商出具的股票对账单上的资金账户余额的总和核定。

基金根据核对对象提交的基金对账单的基金总市值来核定。

商业保险根据核对对象提供的保险合同中规定的价值核定。

债券根据核对对象提供的债权凭证中的申报核定。

机动车辆根据车辆购置登记人认定,其中机动车辆价值是牌照和车辆价值之和,车辆价值经价格认证中心的评估进行核定。

房屋根据《房地产权证》或者《租用居住公房凭证》、《房屋所有权证》、《土地使用权证》、《宅基地使用证》的登记人认定,房屋价值根据评估机构对房产现值的评估进行核定。

其他财产的所有权和价值,按照政策规定的原则和其他合理的方式予以核定。

二、当前收入和财产认定中的难点问题

(一)收入核对中的难点问题

随着市场经济的不断发展,人们的收入来源日趋多样,而目前“可支配收入”的概念,是根据早年《统计年鉴》给出的解释:即城镇居民家庭在支付个人所得税及社会保险费之后余下的实际收入。在具体工作中,这个概念的界定已不能满足我们的实际需要,主要表现在:

1. 有限支配与无限支配的问题

可支配收入,顾名思义是指可自由支配的收入。但在实际生活中,因受到政策法规或者其他因素的影响,有些收入暂时无法进行自由支配,相对于可随时随地不受任何限制的“无限支配”而言,我们将此类支配受限称其为“有限支配”。比如我们在工作中遇到的:

(1)用人单位为职工缴纳的企业年金、职业年金、补充公积金等;

(2)因负债由法院强制执行将工资收入用于偿还债务的部分。

类似上述收入,虽作为工资性收入的组成部分在工资单上有所体现,但申请人认为自己目前无法自由支配,不应该计入收入。由此产生矛盾。

2. 一次性所得与经常性收入的问题

救助政策大多要求申请者在某时间段内的可支配收入低于相关标准,而该时间段内除工资、退休金等每月固定发放的收入外,常会遇到各种一次性发放的收入,这些收入如果计入可能会导致申请者收入超标,具体包括:

(1)工资性收入

工资性收入中,年终奖金、补发工资、重大赛事一次性奖励等都属于一次性发放的收入。

(2)经营性收入

由于经营活动存在许多不确定性,从前期投入到后期产出可能花费较长时间。因此与工资性收入相比,经营性收入月数值相差较大,甚至可能会出现全年收入集中在某一个月或几个月获取的情况。此类收入虽不是严格意义上的一次性收入,但属于不稳定收入。

(3)财产性收入

财产性收入中,定期存款利息、理财产品收益、债券收益、保险分红、股息收入等均为产品到期时或按约定领取的,也都属于一次性收入。

(4)转移性收入

转移性收入中,辞退金、保险索赔、提取的住房公积金、彩票中奖收入等都属于一次性的收入。

3. 其他问题

(1)财产性收入与财产形式的转换问题

“生存金”是以被保险人于保险期届满仍然生存时,保险公司依照契约所约定的金额给付的保险金。一般情况下生存保险金按月给付,我们通常将其理解为被保险人在领取社保养老金之外的一种额外收入来源。但也有申请人提出,生存保险以储蓄为目的,生存金可以理解为储蓄到期后分期返还,是一种财产转化为另一种财产,不属于收入范畴。

(2)社会福利、社会救助收入是否可以豁免的问题

在核对中,有部分申请者提出,获得的低保金、专项救助金、重残无业补贴、支内回沪补贴等社会救助收入以及老年综合津贴、残疾人两项补贴等社会福利补贴虽然属于转移性收入,但这些收入是因为他们与普通群众相比确有实际困难,政府补贴给他们的(如残疾人的护理补贴主要是用于聘请护工、支内回沪补贴是用于弥补上海生活成本高与外省市养老金标准低的差距)。他们认为这些收入应该豁免。

(二)财产核对中的难点问题

1. 财产价值的问题

比如车牌的价值。根据政策规定,沪牌机动车辆的牌照价值计入财产,但车牌价值如何认定仍需进一步明确。目前,对于非营运性质的机动车辆(摩托车除外)的车牌,我们参考财产截止时点所属月份的拍卖最低中标价认定,而对于摩托车车牌和营运性质的车牌,由于政策及历史原因,缺乏可供参考的价值认定依据,导致认定困难。

2. 财产归属的问题

(1)不可支配的资产认定问题

一是社保账户、公积金账户、企业(职业)年金账户等的余额,由于政策原因只能在特定情况下使用的资产;二是由于欠债而被法院、银行冻结、查封的资产;三是有继承权,但未办理过户的车辆、房屋等资产。上述资产是否计入个人财产,需要进一步研究。

(2)有特殊用途的资产

在实际工作中,有居民反映其名下资产为意外伤害的赔偿金,需用于之后一段时间的医疗、护理等支出,由于时间原因未全部用完,目前仍作为存款存在银行卡中。但这部分财产通常在进入银行卡后,就与居民的其他存款混在一起,无法分辨,能否扣除以及如何扣除是一个难题。

三、收入财产认定的基本原则

通过对核对工作中可支配收入、财产的构成及内涵的总结和梳理,结合上海近几年十二个核对项目的核证工作中不同项目的豁免项及豁免口径的逐步演变,探索可支配收入及财产认定的基本原则,为今后的核对工作开展、具体个案处理和相关政策完善提供理论支持

(一)依法客观公正原则

收入财产核对认定工作首先要遵循的基本原则是依法、客观、公正原则。自2009年9月1日起施行的《上海市居民经济状况核对办法》(上海市人民政府令 第14号)是上海开展核对工作的指导性文件,办法中第三条就明确指出,核对工作应当坚持依法和客观、公正的原则,保护核对对象的合法权益。

(二)据实认定原则

收入财产核对中第二个重要原则便是据实认定原则。据实,即依据实情。虽然上海是全国核对工作开展最早的省份,比对专线最多、反馈数据最全,但离完全掌握申请人所有的经济信息还有差距。而“真正做到据实认定”,特别是要做到习总书记所说的像“绣花”一样精细精确,是核对人追求并为之奋斗的目标。

(三)实名认定原则

财产认定中,实名认定原则更为重要,相关文件也都有明文规定。《上海市低收入困难家庭经济状况认定办法》(沪民救发〔2016〕52号)中第六条和《上海市共有产权保障住房(经济适用住房)和廉租住房申请家庭经济状况核对实施细则》(沪民救发〔2014〕75号)中第八条均规定:“银行存款、有价证券和商业保险等货币财产所有权按照实名认定;机动车辆按照车辆购置登记人认定;房屋按照《房地产权证》或者《租用居住公房凭证》、《房屋所有权证》、《土地使用权证》、《宅基地使用证》等记载的权利人或者承租人认定。”

(四)科学化和人本化相结合原则

1. 科学化原则

强调核对专业化、科学化,把建立跨部门的居民家庭经济状况信息核对平台作为核对工作体系的关键环节便能很好地说明这一点。

2. 人本化原则

核对工作中的“以人为本”体现在方方面面。

一是,核对机构是在申请人自我申报的基础上通过科学化的操作手段对申报的收入、财产进行信息比对,获取该申请人的真实经济状况。

二是,核对流程设置两个重要的环节:“核对中止”和“复核”。核对中止的意思是,当信息比对中发现影响申请人核对结果的重要收入、财产信息委办局有反馈但申请人未申报或申报差异值较大时,核对流程暂时中止;但此时不会简单认定申请人不诚信或直接出核对结果,而是告知申请人其有未申报或不实的相关情况,请其补足相关证明材料后继续核对。这个环节可以给申请人一个自我修正和补充材料的缓冲。另一个环节为复核,即再次核对,当申请人对某项或某几项核对结果有异议时,可以申请对有异议的核对内容重新核对。

三是,逐步优化核对流程,便于为困难群众提供及时救助。想方设法减少需要老百姓提交的证明材料;住房保障项目中“两级三审制”;住房户籍核查与经济状况核对“并联审核”将审核时限从最初的45个工作日缩短至35个工作日以内;通过缩短银行比对周期,新增银行电子比对专线等手段,将救助业务核对工作时限从20个工作日缩短至15个工作日。

(五)收入核对豁免认定基本原则

通过分析不同核对项目中可支配收入和财产的具体豁免项,发现财产一般按照截止时点的申请人财产结合实名制据实认定,豁免项较少;而收入因种类复杂,不同项目之间的豁免项区别较大。此处,我们主要对收入核对的豁免认定基本原则总结如下:

1. 鼓励、倡导、表彰性质

对国家、各级政府(一般为省级以上级别)或教育系统等对某些类申请人给予具有鼓励、倡导、表彰性质的转移性收入,予以收入豁免。

2. 申请人原有权益损害赔偿

具体来说,是指对申请人或申请家庭原来所拥有的权益(财产、人身和精神等)受到他人或机构侵害而依法获得的以给付金钱或实物为内容的侵权损害赔偿,予以收入豁免。

3. 军人抚恤优待

根据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国兵役法》、《军人抚恤优待条例》等有关法律规定,为保障国家对军人的抚恤优待,激励军人保卫祖国、建设祖国的献身精神,加强国防和军队建设,核对中对军人相关的优抚优待收入予以豁免。

4. 特殊用途的一次性收入

对一些特殊用途的一次性收入,不计入申请人相关收入。这里所指的特殊用途有抚恤、安葬、生育费用等内容。

5. 临时性救助帮困

对申请人因家庭困难从不同部门获得的一些临时性质的相关补贴不计入收入。

6. 特殊人群(老人、儿童、残疾人等)福利政策

为切实保障弱势群体的合法权益,我国各级政府及相关部门陆续出台过许多专门为一些特殊人群,主要包括老人、儿童、残疾人等提供特殊照顾的福利政策和服务措施。对这些福利政策引起的申请人收入的变化,一般采用不计入的原则。

7. 鼓励就业困难人员就业措施

为鼓励具有劳动能力的人积极参与就业,不依赖政府补贴生活,防止形成“养懒汉”的救助模式,对城乡困难群体因积极就业获得的相关补贴或收入采用不计入原则。鼓励措施主要分两类:一类是人保部门鼓励就业困难人员就业的相关补贴;另一类是民政部门鼓励就业困难人员的相关豁免政策。

但需要指出的是,为防止政策叠加,民政部门和人保部门的鼓励就业措施一般只能享受一个。因此规定“申请救助家庭中,协保人员和大龄失业人员自谋职业者领取人力资源社会保障部门就业(岗位)补贴的,不再享受民政部门的收入豁免待遇;申请救助家庭中,申请人同时领取大龄失业人员自谋职业就业(岗位)补贴和社会保险费补贴的,不再享受民政部门的收入豁免待遇。”

8. 国家上级文件规定的不计入内容

国家上级文件中规定的不应计入收入的相关部分内容,采取不计入原则。

9. 申请该项目发放救助金不计入

需要说明的是,民政部门发放的该项目救助金采取不计入原则,即:再次申请已获取救助的救助项目时,本项目发放的相关救助金不计入收入,但其他非本项目发放的救助金需要计入申请人的收入。

四、结语及思考

本文基于上海八年来的核对工作实践经验,结合其他社会领域中收入财产的界定情况,阐述了当前核对工作收入和财产的界定范围,包括核对内容、核对方式及途径和核对规则等,最后总结出收入财产认定应该遵循的几项基本原则。下面,我们对一些问题加以回答和说明。

首先,经常性收入、可支配收入、经常性可支配收入、纯收入、净收入、正常来源收入等等这些收入相关的词语,哪一个是界定一个家庭具体经济状况的收入?结合近几年的核对工作情况,我们认为应该用“家庭可支配收入”这一名词来阐述申请民生保障项目家庭的相关收入最为恰当。而在核对实施过程中,偏向于经常性的家庭可支配收入,对一般的偶然所得、一次性或临时性的补贴大都给予豁免了。但是还有一个难点就是彩票获得收入,特别是数额较大的彩票收入扣除税额后是否应计入家庭收入?现在的核对口径是计入,但当前统计部门在做家计调查时已不把彩票收入计算在内。相信今后随着核对事业的发展,相关认定口径或许也会有所调整。

其次,计算财产要不要减掉负债?财产是家庭所有财产还是家庭净资产?目前,从申请人的利益出发,结合据实认定原则,财产核对中采取减掉负债的原则,即财产是家庭净资产。比如某户申请人有一套房子,但本人提供证明其在银行有房贷,则财产计入口径是将房子评估后的价格减掉该人在银行仍需还款部分后计入其家庭总财产。这种家庭净资产的财产计入口径得到申请人的一致认可。

再次,随着社会的进步和发展,收入、财产的相关内容还需进一步扩展和研究。居民获得收入方式众多、情况复杂,有全职收入、兼职收入,报税的收入,不报税的收入(如打零工、养殖收入)等,其中农业劳动人口的实际收入更难以收集、计算。而许多申请救助的人员大多学历不高,打零工现象普遍。随着银行、保险、公安、证券相关比对专线不断完善,目前财产认定过程中遇到的困难相对较小。但不可否认的是,当前互联网金融发展迅猛,如支付宝、余额宝和银行机构的类似产品已经成为居民财产的重要投资渠道。为了更好的反映居民货币财产的情况,还需要对此进一步开展研究工作,使得核对机制能够进一步发展和完善。

最后,核对工作自开展以来,相关核对细则或计入口径一直在不断地修改和完善中。在收入、财产豁免项上,目前救助项目已基本统一标准,而因住房保障项目(共有产权保障房和廉租住房)的特殊性,在豁免或计入口径上虽大多与救助保持一致,但仍有部分区别。今后,我们还需进一步探索统一所有民生保障项目豁免项的可能性,使相关政策的实施更加一致,使百姓更加信服。

 

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