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摘要:农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接及前景展望之我见

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虞烈东  袁慧

一、农村低保对象未列入建档立卡贫困人口原因分析

 从理论上来说,农村低保人口属农村最贫困人口,理应将其全部列入建档立卡贫困户中,但在江西省两次比对乃至全国各地的实际工作中,低保人口和建档立卡贫困人口存在较大差异,很难全部纳入建档立卡范围。笔者通过对江西省两次数据比对情况的分析,结合对部分乡、村的调查,细分了以下类别。

 在第一轮比对结果中,全省未列入建档立卡的低保人口大致有以下四类:①“因当地低保人口数大于贫困人口数”;②“因按户识别不符合条件”;③“因将低保人口与贫困人口分开”;④“因其它原因”。

 在第二轮比对结果中,江西省借鉴了第一次的比对经验,对比对指标统计进行了更加科学划分,特别是对第一轮比对中的“其它原因”作了调整细化,归为“因户识别不符合条件”,并列出了七种情况。上述两轮比对数据衔接不一致客观事实的存在,笔者概括有以下方面原因。

(一)扶贫开发按户保障与低保按户按人保障导致识别方式上存在不一致

 目前,建档立卡贫困人口采取按户识别的方法来确定。低保人口对象采取按户保障与按人保障相结合的方法来确定,即:对家庭成员无劳动能力、收入极低、靠自身努力难以改变生活状况的农户,按户识别将其家庭成员全部纳入低保;对个别农户家庭中患重大疾病、重度残疾等特殊困难人口则采取按人识别列入低保。这种做法群众比较容易接受,也成为农村基层约定俗成的普遍做法,这样不可避免地导致了识别方式的不一致。

(二)低保对象和扶贫对象的审核审批识别程序其救助标准存在较大不一致

 低保对象主要是针对家庭收入低于最低生活保障的家庭,而扶贫对象主要是瞄准有劳动能力和劳动意愿具有脱贫基础的贫困人口,因此,两者在审核审批识别程序其救助标准存在着许多的差异,这就导致在对象衔接的过程中将始终无法克服这种体制制度的障碍。

(三)贫困人口分布和低保人口分布不一致

 各地贫困人口数量是由国家统计局依据所属的各调查队固定抽样调查数据评估测算而确定。贫困人口数量和比例通常反应一个地方的贫困程度。各地低保人口数量是根据低保政策规定、对象的贫困程度,经过多年的实践操作而自然形成的实际保障人数。因而导致一些经济相对发达市县低保人口数量与贫困人口数量出现倒挂。

(四)动态调整时间不一致

 建档立卡贫困户一年调整一次,而低保户每季度或半年调整一次,年中新增的低保对象无法及时列入建档立卡扶贫对象。

(五)个别地方工作执行存在一定偏差

个别地方为让更多未享受低保家庭也能享有扶贫开发政策,未严格执行精准识别规定,不少基层干部认为享受了农村低保就可以不必重复享受扶贫政策,以此来让更多村民享受到国家政策的覆盖,有意错开对象的选择,因而没有把符合贫困户条件的低保对象都纳入扶贫范围。

(六)精准识别手段依然受到限制

目前居民家庭经济状况信息核对还未完全覆盖需核对的范畴。农村低保对象、贫困户的评定还不能完全达到资产核查等手段的信息化和常态化,虽然不少地方对购车、购房等信息进行了比对,但对银行存款这一关键信息还是难以准确掌握,造成对象收入财产只能核定不动产,而现金等流动财产难以核定,制约了低保和贫困户确定的进一步精准,也造成了基层不敢将建档立卡贫困户直接纳入低保。

二、两类对象数据衔接更加有效对策思考

从两次对象数据衔接来看,尽管两类对象在现阶段无法实现100%重叠率,但是有一点值得肯定的是低保对象与扶贫人口重叠率还有较大上升的空间,特别是对一些建档立卡贫困人口尚未纳入低保兜底保障的;一些本应列入建档立卡贫困人口的低保对象尚未列入的;有的地方人为将低保对象与贫困人口分开的;还有的地方因两者动态调整时间不一致导致低保对象未能列入建档立卡贫困人口之中的,等等。笔者认为,这些都可以通过各地的工作努力,实现进一步提高重合率。

(一)加强动态管理,将建档立卡贫困人口中需纳入农村低保的对象全部纳入农村低保范围

 针对全省建档立卡贫困人口需纳入农村低保范围但尚未纳入的情况,建议各地民政部门要主动与同级扶贫部门协商沟通,了解掌握本地需要纳入农村低保范围的贫困人口情况,组织开展低保动态调整,将需纳入低保兜底脱贫的建档立卡贫困人口优先纳入农村低保,确保在辖区内建档立卡贫困人口中需纳入农村低保范围的对象全部纳入,做到应保尽保。

(二)坚持应纳尽纳,将因低保对象数大于贫困人口数而未列入建档立卡贫困户的低保对象纳入建档立卡贫困人口

 针对部分区域因低保对象数大于建档立卡贫困人口数,导致一些低保对象未能列入建档立卡贫困人口的情况,建议各地扶贫部门要通过建档立卡动态调整、精准识别整改等工作,与同级民政部门搞好衔接,在摸清本地低保对象与贫困人口详细情况后,按照应纳尽纳的原则,将符合贫困人口标准的低保对象全部纳入建档立卡范围。

(三)严明工作责任,将因主观原因把低保对象与贫困人口人为分开的两类对象有效融合

 针对各地因主观原因把低保对象与贫困人口认为分开的情况,建议各级民政和扶贫部门要加强协同配合,督促乡、村两级提高认识,在扶贫开发建档立卡贫困人口的识别中,坚决防止和纠正“做人情、搞平衡”的做法,绝不可以人为地将低保对象与贫困人口分开。同时,建议县级扶贫部门要加强指导,切实将人为分开的两类对象有效融合起来。

(四)改进工作方法,将因动态调整时间不一致未能列入建档立卡贫困人口的低保对象尽快纳入

 针对农村低保对象一年调整一至两次,建档立卡扶贫对象管理系统一年开闭一次,导致符合扶贫标准的低保对象未能列入建档立卡贫困人口的情况,建议县级民政与扶贫部门要加强沟通、相互配合、相互衔接,建立统一的低保对象和建档立卡贫困人口的调整时间机制,确保当年因动态调整符合条件的新增农村低保对象能够及时纳入建档立卡贫困人口范围。

(五)加大衔接力度,建立农村低保对象与建档立卡贫困人口定期比对与共享机制

 建议各地民政与扶贫部门要加大衔接力度,加强沟通协作,进一步加强人员台账比对、信息数据共享等工作。今后,在县级民政和扶贫部门每半年要同步开展一次台账比对。扶贫部门要将建档立卡贫困人口中的低保对象名单,与民政部门掌握的低保对象名单逐户比对,摸清辖区内农村低保对象未及时纳入扶贫开发建档立卡范围的具体情况;民政部门要主动将符合扶贫开发建档立卡条件的农村低保对象名单,与扶贫部门掌握的建档立卡扶贫人口名单逐户比对,摸清辖区内扶贫建档立卡贫困人口未及时纳入农村低保范围的具体情况。要加快建立信息数据共享机制,民政部门要加快完成低保对象信息录入工作,扶贫部门要将建档立卡贫困人口信息资料及相关帮扶政策措施资料录入扶贫信息系统,不断规范相关统计信息的采集、整理、反馈和发布工作。

三、农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的建议

两项数据比对衔接是实施扶贫开发脱贫攻坚的基础。在这个基础上,如何更有效地实施各项精准帮扶政策,确保困难群众到2020年同步全面进入小康,才是根本目标和最终目的。笔者认为在脱贫攻坚中,除了在普遍运用产业扶贫、搬迁扶贫、就业扶贫、教育扶贫等帮扶措施外,发挥好社会保障扶贫作用也是至为关键的一环。笔者对下一步两项制度有效衔接提出以下建议。

(一)要进一步做好两类对象数据衔接工作

要以对象衔接为基础,针对部分对象还存在衔接不到位、少数地区重叠率偏低的现象,持续加大两类对象数据比对工作。要及时把新增符合条件的困难群众纳入低保,在农村低保中尤其要重点把需要低保兜底脱贫的扶贫对象纳入低保。同时,要对不再符合条件的低保对象,坚决按照低保政策的要求将其退出低保。在新增农村低保对象时,要做到低保向贫困地区倾斜、向建档立卡贫困人口倾斜、向支出型贫困家庭倾斜,确保符合低保条件、需要低保兜底脱贫的贫困人口,全部纳入低保予以保障。争取贫困人口中农村低保对象占比稳步合理提高,努力实现农村低保兜底保障广覆盖。

(二)要进一步统筹低保按户与按人识别保障

要切实维护社会救助的公平属性,统筹按户和按人识别保障,保证社会救助对象的瞄准精准。一方面,既要提高按户保比例、户均保障人数及常补对象比例。对常补对象要予以全户保障;对月人均补助水平在平均补助水平以上的对象,要尽量做到按户保障。另一方面,也要保障各类因灾、因重病、因重残、因突发事件致贫返贫的贫困群众,能够纳入低保,在落实按户保障总体要求的前提下,对暂时难以全部实行按户保障的低保对象家庭,按比例实行按人保障,并逐年提高户均保障人数。笔者建议户均保障人数应控制在2-2.5人;常补对象占低保对象的比例要达到不低于20-25%。

(三)要进一步科学设置两类对象重叠率合理值

强调两类对象有效衔接,就有一个重叠率的问题,重叠率究竟应该达到多少?是一个需要认真对待的问题,太低的话,不利于统筹两类对象的帮扶;太高的话,势必影响到两项政策的调整幅度。因此,笔者认为科学设置两类对象重叠率的合理值,既不能过高也不能过低。一方面,要确保大力提高两类对象重合率。只有较高的两类对象重叠率,才能保障两项制度的良好衔接,才能更好地统筹低保与扶贫开发资源,加快困难群众脱贫致富步伐。另一方面,也要客观看待重合率的合理值。贫困户按户识别,低保对象按人识别,每增加一人重合,则增加一户贫困户。因而,在一个区域内总有一个重叠率的合理值。这个合理值必须得到充分尊重,而不应强行突破。特别是目前有的基层为了追求过高的重叠率,强行将因病、因残等单人低保户清除,导致基层信访压力增大,影响到社会稳定。因而,重叠率的合理值应由基层在实践中按照应有的规律去确定。

(四)要进一步落实低保提标工作要求

做好农村低保保障标准的提标提补工作,是做好两项制度有效衔接的关键,是确保农村低保保障标准高于扶贫标准的基本要求。各地要积极落实低保提标提补要求,要确保农村低保标准按照当地经济发展水平的相应比例得到增长,并保证增长幅度不低于当地经济发展水平的增长幅度。要建立农村低保保障标准提标提补长效机制,同时,各地还应根据社会救助保障标准与物价上涨联动机制的要求,密切关注物价上涨情况,达到联动机制的要及时发放物价补贴,确保困难群众不因物价上涨影响基本生活。各级民政部门要积极争取党委政府重视和财政部门支持,不折不扣将农村低保等各项社会救助资金落实到位,使低保兜底脱贫作用得到切实发挥。

(五)要进一步从严规范低保操作管理

做好两项制度衔接工作需要规范农村低保管理。建议在低保对象的审核审批中,要从严把握有关程序要求,规范低保申请审核审批流程,严把低保入口关。要切实规范低保评议环节,特别是要结合两项制度衔接,将申请对象家庭是否能够享受低保,以及家庭享受低保人口数量、享受常补或非常补的类别、非常补中的保障标准等资格的初定权落实在评议环节。要建立健全评议纠错机制,对家庭确实困难但未通过评议的、对有明显不符合低保条件的情形但通过评议的,应由县、乡、村三级联审,确定是否将其纳入低保。乡镇(街道)审核结果作出后,要及时对外张榜公示,广泛接受社会监督。

(六)要进一步落实低保按时动态调整

针对农村低保与建档立卡贫困人口动态管理不一致的情况,建议要切实加强低保管理工作,坚持按时进行动态调整。要通过定期走访核查、信息化核对等方法,及时掌握农村低保对象家庭人口、收入、财产变化情况,及时增发、减发或停发低保金。对确认已不再符合低保条件、已解决“两不愁、三保障”问题的,应按程序将其退出低保。要严格落实分类保障的要求,将老弱病残等靠自身努力无法改变基本生活状况的困难家庭,及时动态调整到“常补对象”予以重点保障,按照保障标准实行全额补助。要坚持对共同生活的家庭成员收入基本无变化的常补对象家庭每年复核一次;对共同生活的家庭成员和收入状况相对稳定的非常补对象家庭每半年复核一次;对共同生活的家庭成员有在法定就业年龄内且有劳动能力尚未就业或灵活就业,收入可变性大的家庭每季度复核一次。在动态调整中,要坚持“应保尽保、应退尽退”。对“人情保”、“关系保”、“错保”问题要坚决纠正,对所谓“群体保”的低保对象,要严格按照家庭收入和财产状况进行核定。

(七)要进一步强化低保信息化建设

为确保两项制度有效衔接,精准识别对象,建议要加强居民家庭经济状况核对机制建设,将申请低保家庭经济状况核对作为审核、审批程序的必经环节,准确掌握其家庭收入和家庭财产状况,为低保审核审批提供事实依据。对不授权核对的申请不予受理,对经核对明显不符合条件的申请不进入评议环节,不得予以审批。要全面推行居民家庭经济状况网络核对平台运用,要加快实现网络信息化核对。做好低保数据录入工作,确保低保信息数据的真实性、准确性、完整性,并将其列入社会救助绩效考核“一票否决”指标,并作为分配省级以上困难群众基本生活救助资金的重要参考依据。

(八)要进一步发挥社会救助制度整体效益

建议在提高低保制度兜底保障能力的同时,综合运用特困人员救助供养、医疗救助、临时救助等制度,为困难群众提供综合保障。要进一步健全特困人员救助供养制度,地方各级要及时出台健全特困人员救助供养制度的实施细则,把符合条件的农村困难群众,全部纳入特困人员救助供养范围,落实基本生活标准和照料护理标准,加大供养机构改造提升,为失能半失能特困人员提供护理服务。要健全完善医疗救助制度,落实医疗救助提高救助比例、取消重大疾病病种限制等硬性规定,突出对农村特困人员、农村低保对象、贫困家庭儿童实施重点救助,加大支出型贫困低收入家庭患者的救助力度,协助扶贫部门将低保对象纳入贫困人口重大疾病商业补充保险范畴。要健全完善临时救助、特别救助制度,提高农村贫困群众抵御突发风险的能力,缓解农村因各种原因造成的返贫问题。同时,全面开展“救急难”工作,对突遇不测、因病因灾陷入生存困境的贫困群众及时实施“救急难”,防止因贫困而造成冲击社会道德和心理底线事件发生。

(九)要进一步完善经费稳定增长机制

总体来说,当前各地社会救助资金投入还难以完全满足广大困难群众的救助需要,因此建议要根据兜底脱贫需要测算资金总量,持续大幅加大社会救助资金投入和经费保障。要确保社会救助资金与经济社会发展水平、人均可支配收入和保障标准与物价上涨联动挂钩,保障社会救助资金只增不减。要建立社会救助资金落实考核机制,对足额配齐社会救助资金的,予以奖励,对不配套、列而不支、不列少列的予以扣减资金。要发挥低保资金效益,适应困难群众基本生活救助补助资金打捆下拨的新形势,用好、用足低保资金,充分发挥低保资金效益。在资金使用中,既要保证困难群众的保障数量,人数不得随意减少,也要保证困难群众的保障质量,标准不得随意调低。特别是对近年来结余过多、累计结余逐年增加的,要采取足额落实省定保障基数、提高按户保比例、提高户均保障人数、提高常补对象比例、提高平均补差水平、对重度贫困低保对象增发低保金等途径予以消化。

(十)要进一步加强基层经办能力建设

要进一步强化基层社会救助经办能力建设,配齐社会救助经办人员。针对基层社会救助工作经费不足问题,建议由各级财政按照上级下拨社会救助专项资金的3%的比例,相应配套工作经费以保障相关工作落实到位,以调动基层人员积极性。要加大基层工作人员培训考核,建立基层民政干部考核机制,明确由县民政局和乡(镇、街道)党委政府共同对乡(镇、街道)民政干部进行年度考核,乡(镇、街道)民政干部的调整、提拔使用、奖惩等必须征求县民政部门的意见,切实为打赢兜底脱贫攻坚战提供坚强组织保障,确保2020年全面同步进入小康社会。

四、农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接前景展望

综合两项制度衔接实践,以及在各地的调查,笔者对两项制度有效衔接及2020年农村低保和扶贫开发前景展望如下。

(一)农村低保对象将全面涵盖扶贫对象

根据此前江西省两次比对结果说明,尽管两项制度在保障对象上都做了精确瞄准,但是由于未脱贫建档立卡对象规模在缩小,在2020年未全部宣布脱贫之前,要实现低保和建档立卡贫困人口100%重叠是不可能实现的,也就是说总有部分低保对象不在重合范围之内。唯有在2020年全省宣布脱贫后,那些剩余无法脱贫的建档立卡贫困人口交由低保兜底,扶贫对象才会真正全部进入到低保对象“笼子”,也就意味着此后农村低保对象将实现100%涵盖建档立卡贫困人口,农村低保制度将全部覆盖扶贫对象。从这个意义上来说,所有扶贫对象将可直接依托低保制度达到精准救助。

(二)农村低保保障标准远超扶贫标准

按照目前发展态势,2020年江西省农村低保保障标准将预设达到5640元/年,全国同期扶贫标准为4000元/年,超过40%以上。2020年以后,扶贫工作进入常态化后,其每年的扶贫标准如果仍按可变收入6%增长,而全国各省农村低保标准的增长幅度一般不低于10%,同时还要与经济社会发展水平、人均可支配收入和保障标准与物价上涨联动挂钩,因此,其增幅必将远超扶贫标准,低保保障标准将远远高于扶贫标准。也就是说,今后只要纳入低保制度保障的对象,都将可以依托低保补助,实现脱贫及基本生活保障。低保制度将成为政府保障农村困难群众基本生活的最主要渠道。

(三)农村低保制度与扶贫开发政策全面衔接

由于今后扶贫开发对象全部进入低保保障,因此,今后对扶贫对象实施的产业、教育、医疗、就业、住房等扶贫政策,将有可能全部整合到农村低保制度中,实现农村低保制度与扶贫开发政策全面衔接,这极有可能增大了农村低保制度的内涵与外延,农村低保制度应当做好转型升级的充分准备,让兜底保障作用得到更加充分的发挥,困难群众不仅基本生活更加得到有效保障,其它救助、扶贫帮扶措施也能够全面精准实施。

(四)社会救助兜底保障压力持续加大

从发展趋势分析,全国各地农村低保总数将维持一定的比例,但随着工作的更加规范,按户保的真正落实,常补对象的提高,加上要逐步实现城乡统筹,将给社会救助资金带来巨大的压力。笔者通过对最近5年江西省困难群众基本生活救助资金增长情况分析测算,2020年江西省低保资金需求将比2016年增长约40%,且2020年后全省低保每年还至少需要按照6%的比例增长,今后资金保障任务十分艰巨。

(五)困难群众从维持生存到实现发展面临新挑战

2015年10月,世界银行宣布将国际贫困线标准从此前的每人每天生活支出1.25美元上调至1.9美元,折算大概折合人民币约每天12.7元,合计约4635元每人每年。目前世界上大多数国家都参照此标准,再结合自己的实际情况确定贫困标准。而我国目前定的2017年3146元每人每年扶贫标准与之相差甚大。如果参照国际标准,中国的贫困人口实际贫困程度仍然较大,维持生存仍然是首要任务,实现困难群众更大的发展,存在较大的困难。为此,必将对今后的社会救助工作提出新的更大的挑战。因而,今后社会救助工作的任务将越来越繁重。

 

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