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摘要:政府购买社会救助服务案例研究——以河南省民政厅委托第三方机构开展低保核查工作为例

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李长训  董辉  张亚非

 

一、研究意义

    为全面了解河南省各地低保政策落实情况,河南省民政厅首次尝试通过政府购买服务的方式,委托省内部分社会工作机构对全省低保工作进行核查评估。社工机构借助自身的专业力量和资源,通过面对面实地访谈,查找问题、分析原因、提出对策,期冀以第三方视角独立、客观地审视低保制度执行情况。同时为强化社会参与、创新服务机制、增进社会认同做出有益的探索。最后形成核查报告,为政府机关进一步完善低保制度,提升低保规范管理水平提供参考依据,达到切实维护困难群体基本生活权益,提升基层社会救助服务能力的目的。

 

二、委托第三方机构低保核查工作发现

(一)低保人员基本特征分析

    第三方社工机构入户核查采取了“12345”的五步走工作模式。“1看”,看房子、装修、家庭财产、低保户(或非低保户)身体特征、生活状态,看被访对象言行举止;“2问”,问家庭成员基本信息、共同生活的家庭成员情况,申请低保原因(或未申请低保的想法、看法),问村委干部和邻居街坊了解被访对象子女及消费情况;“3查”查存折上低保金转入情况、领取低保金情况、最后领取时间和金额,查户口本、残疾证、学生证、病例证明、住院证明等资料;“4记录”,低保家庭所有信息记录在《低保家庭经济状况核查表》上,低保(非低保户)均一户一问卷,对于有争议、自相矛盾等信息另行备注;“5拍照”,离户前,对被访对象及家庭生活状况拍照取证。经入户核查及低保与非低保家庭同类数据对比分析,低保人员基本情况如下:

1、人员结构

    低保家庭成员中残疾率(重度残疾率)、重病和慢性病比例均远高于平均值。从各机构的调查报告中还了解到,低保对象与这三类人员高度重合。

2、致贫原因

    通过走访调研,低保家庭致贫原因较为集中。核查结果显示,低保家庭选择多是选择“因无劳动能力”、“因重病”、“因残疾”,与人员结构的分析非常吻合。

3、家庭财产状况

    家庭住房情况调查结果显示,低保家庭中住土坯房和瓦房的比例高,各类数据差别均在2至4倍,反映出低保家庭住房状况远差于非低保家庭。特别是条件越差,两类家庭的差别越明显。

家庭拥有的固定资产调查结果显示,除低保家庭的彩电和移动电话拥有率和非低保家庭的比例差别较小外,其它拥有率差别均在2倍以上,电脑、热水器等相对奢侈物品的差距在6倍以上。既反映出低保家庭与非低保家庭财产状况差距明显,也反映出基层在执行低保认定政策时对家庭财产的审核较为严格。

4、家庭收支状况

家庭收入情况对比结果显示,低保家庭户均年收入比非低保家庭户均年收入低了近3倍。从绝对值来看,低保家庭打工收入年均比非低保家庭年均低了4倍,说明在打工收入成为农民可支配收入最主要来源的情况下,对于劳动能力和就业能力低下的低保家庭,很难获得较高的可支配收入。同时,反映出政府性补贴特别是低保金明显增加农村困难群众收入,对于农村兜底脱贫发挥了重要作用。

    家庭支出情况对比结果显示,低保家庭因医疗、教育产生的刚性支出是家庭的重要负担。

    从家庭收支平衡数据分析,低保家庭收支逆差严重,导致产生负债,而非低保家庭收支基本平衡,欠债较少。

5、家庭存款与负债状况

    家庭存款情况对比结果显示,低保家庭户均存款低于非低保家庭的平均值10倍以上。虽然存款是较为隐私的数据,但低保家庭存款多数为社工机构从其存折查看的数据,因数额较小,家庭并不刻意隐瞒,而相对来说,非低保家庭统计获得的平均值可能低于实际数额。两者差距应该更大。

    家庭负债情况对比结果显示,过去一年中部分低保家庭有新增欠款,最主要原因是看病,因病产生的大额支出已成为家庭的重要负担,长期负债导致家庭长期贫困,短期的大额负债也会使非低保家庭迅速致贫。

    综上所述,丧失劳动能力的老弱病残群众,是低保家庭成员和低保对象的主要构成。低保家庭无论在住房、固定资产、收入等方面均明显低于周边群众的平均水平,多数家庭收不抵支,又因病、因教育等产生较大刚性支出,负债严重,造成相对贫困,保障对象总体是准确的。

(二)低保政策执行情况分析

    委托第三方开展低保核查工作,一方面能够核实低保户资格认定中是否存违规问题,更重要的是了解低保政策在具体执行过程是否存在困难。

1、低保对象的认定资格

    低保对象的认定是低保政策执行中的难点。低保相关工作人员认为对象资格认定的条件依次是家庭收入、劳动能力、家庭财产、家庭支出。

综合这些情况,可以得出以下结论:第一,反映出在依靠收入、财产认定对象基础上,应当考虑家庭成员能力特征和因病等原因产生的重大支出因素;第二,通过部门联动进行家庭收入和财产核实的重要性;第三,需要更多专业人员(或购买专业机构服务)和简便易行的方法;第四,申请对象在享受权利的同时,应当承担不诚信虚报冒领低保金的相应责任。

2、审核审批程序的执行情况

    按照政策规定,低保对象的认定要经过申请、审核、评议、公示、审批的程序,而审批之前的审核、评议、公示环节又是最容易发生问题的环节。

从民主评议环节结果分析,大部分低保家庭和非低保家庭承认村里通过村民代表大会或村民大会进行了民主评议,但也有小部分的低保家庭反映“村干部开小会”和“没听说开评议会的事”。对评议会的评价,低保家庭和非低保家庭评价一般。在对民主评议参与人员的建议中,除建议村民代表和村干部参与外,无论低保还是非低保家庭均有相当比例建议普通村民参与,也说明群众的民主参与度在不断提高。值得注意的是,绝大多数的工作人员认为,民主评议已经起到了公平、公正效果,能推选出真正的贫困户。可见,民主评议在低保对象认定中的作用及如何完善有待进一步研究。

从公示环节结果分析,大部分低保和非低保家庭承认有张榜公示。对公示的初步审核结果与实际情况的认同度,结果与民主评议的满意度基本相似。同时,绝大多数工作人员认为,公示有利于群众监督,防止骗保现象。可见,坚持长期公示仍然是重要的监督手段。

综合分析,低保对象认定虽然有严格的审核审批程序规定,群众的认知度和满意度也较高,但有些规定执行不到位,有些规定执行效果不理想,特别是入户核查和民主评议环节过度依赖村级组织,对于低保对象认定、分类救助结果都有重要影响。基层政权的一些矛盾会通过低保政策折射,需要采取多种措施解决。

3、动态管理

    按照民政部《最低生活保障审核审批办法(试行)》规定,“收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭,原则上城市按月、农村按季复核。”我省原则上也要求农村按季复核。各机构调查报告中,也普遍反映基层工作力量严重不足,根本无力按季复核。且随着低保对象精准度逐步提高,每季复核调整的必要性也在降低。

值得注意的另一个突出问题是退保困难。工作人员反映受低保制度保障的家庭经济状况好转后退保情况,分别是“少数人能主动退保”、“几乎没有人主动退保”、“有抵触情况”、“非常抵触”、“因此而上访”。这与我们掌握的群众信访问题集中在前些年扩面时进入而未及时退出的低保对象是一致的。

4、低保标准和分类救助情况

   关于低保补助水平调查结果显示,低保家庭反映依次是“有一些帮助,但帮助不大”、“低保补助数额合理”和“太少了,无法达到帮扶要求”。

分类救助也有待完善。关于本地分类施保能否有效保障困难群众的调查结果显示,工作人员反映依次“一般”、“不明显”和当地没有施行分类救助。

5、低保不公平现象感受和认知情况

   低保政策执行中是否有手段跟不上造成的“错保、漏保、人情保、政策保、平衡保”等不公平现象是调研中的重要关注点。低保家庭、非低保家庭人员和工作人员对于不公平现象理解有差别。因手段有限造成的“错保”问题急需解决,“人情保”和“政策保”虽然2016年已明显减少,但仍需下大力气解决,而“漏保”现象也应引起关注。

6、政策执行情况结论

    各社工机构均认为,低保制度设计比较严谨,程序规定比较严格,政策执行情况比较理想,群众知晓度和满意度也比较高,对低保家庭能够在一定程度上改善其基本生活,效果比较好。但无论从制度设计的合理性、可行性,还是执行过程中,确实存在一些不足和问题,特别是审核审批程序、动态管理、标准及分类救助、社会救助政策之间及与扶贫开发政策衔接等方面的问题,影响到制度执行的效果,急需完善和解决。

 

三、下步工作措施

结合这次核查成果, 2017年河南省低保工作将继续坚持问题导向,按照“完善制度、规范运行、引导舆论、提升形象”的要求,重点采取8个方面工作措施,进一步推进“阳光低保”建设。

(一)加大经费投入,创新工作机制

    积极贯彻落实国务院162次常务会议和《关于加强困难群众基本生活保障有关工作的通知》(国办发〔2017〕15号)文件精神。向省政府建议,增加困难群众基本生活保障经费投入,提高社会救助标准和补助水平,并落实好社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制;推动召开省级社会救助联席会议,建立省级部门间合作机制;加快推动全省建立健全县级政府困难群众基本生活保障协调机制。

(二)完善低保对象认定和分类救助制度

    我厅将在深入调研基础上,出台全省社会救助申请家庭经济状况测算评估办法,倾向于能力导向的认定,在核查救助申请家庭收入时,考虑家庭成员特征和因重大疾病医疗支出、普通大中专教育支出等产生的刚性支出因素,综合评估家庭经济状况。并将要求各地调整思路,改进分类救助办法,提高户保率,明确重点救助对象,拉开补差水平。

(三)推动全省居民家庭经济状况核对机制建设

    以贯彻国务院会议和文件为契机,推动出台全省居民家庭经济状况核对办法,加快省级核对信息平台建设,改变全国落后局面。积极发挥市、县两级信息共享机制作用,提高低保对象认定精准度。

(四)加强低保审核审批的程序管理

    采取多种措施解决入户核查、民主评议环节产生的问题,坚持长期公示制度,试行“双重公示”的办法;推广周口沈丘县人民政府《低保工作责任追究办法》,推动各地政府建立城乡低保工作责任清单,或将低保绩效评价的重要指标写进政府考核目标中。

(五)加强部门协同,整合资源,统筹扶贫开发政策

    认真贯彻执行《河南省人民政府办公厅转发农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接实施方案的通知》,会同扶贫等部门,及时将符合条件的建档立卡贫困户纳入低保兜底范围,符合扶贫条件的低保对象纳入建档立卡贫困户,实现应保尽保、应扶尽扶,整合社会救助资源,统筹使用扶贫开发政策,推进农村低保制度兜底脱贫。

(六)加大第三方机构参与社会救助工作力度

    充分肯定此次委托核查成果,加大政府购买社会救助领域服务力度,通过争取财政资金或福彩公益金列支项目,委托第三方机构对低保入户核查,或对低保政策执行情况进行绩效评价,或开展低保和特困人员心理健康救助、链接社会资源,等等。

(七)加大激励和督查力度

    省厅将会同财政厅联合开展困难群众生活救助工作绩效评价,对评价结果优秀的省辖市、直管县,在分配资金时作为因素考虑,对评价位次较后的实行重点督导;建立信访、纪检通报情况、舆情、低保信息系统使用情况的定期通报制度;开展有针对性地专项督查。

(八)建立宣传舆论引导机制

大力加强正面宣传,通过邀请人大代表、政协委员联合调研,邀请媒体开展专题宣传等方式,主动加强政策解读,积极回应群众关切。强化社会救助政策在农村基层的宣传,特别是通过群众喜闻乐见的方式,提高社会救助政策知晓度和满意度。

 

四、对民政部顶层设计建议

    核查中发现的一些问题,需要通过民政部顶层设计加以解决。提出如下建议:

(一)出台低保对象认定办法的指导意见

    对于支出型贫困家庭纳入困难群众生活救助范围如何界定,出台效力更强的规定。

(二)推动国务院出台困难群众生活保障工作责任清单制度

    明确县、乡政府及相关部门、村级组织及申请人本人承担的相应管理、审查、审核、审批、监督责任及相应的责任追究办法,厘清政府部门责任边界,增强县、乡政府及相关部门的责任意识,保障依法行政。

(三)修订审核审批办法

    原有办法规定过于具体且不够客观,如,第二十条、第二十六中关于乡镇人民政府应当入户调查或书面告知的规定,县级民政部门应当按照30%比例入户抽查的规定,不仅在实际操作中很难实现,且成为基层对民政部门追责的依据,建议程序性规定尽量原则,或把自由裁量权交给基层。

(四)出台政府购买服务加强基层社会救助经办能力建设的政策依据

    加强基层窗口建设,落实经办人员或明确政府购买社会组织服务经费来源、主体、程序等,切实增强基层工作力量。出台相关

(五)推动建立容错纠错机制

   允许低保认定工作中有正常差错率,要把主观无过错的情形和主观过错的“人情保”、“错保”区分开,分清性质,宽容干部特别是基层干部在客观条件和手段受限情况下的正常失误,允许尽职免责。

 

 

 

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