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特困人员救助供养:在改革创新中转型升级的标杆性政策

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朱 勋 克

 

特困人员救助供养就是国家对最贫困最脆弱的人群提供救助和供养服务,保障好他们的基本生活。它是社会救助制度的“网底”,是最直接最有效体现社会主义制度优越性和现代国家责任的制度安排。日前,国家印发《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》,为在全国建立起城乡统筹、政策衔接、运行规范、与经济社会发展水平相适应的特困人员救助供养制度,切实巩固传统救助供养制度的转型升级提出了具体要求,对于完善社会救助体系、增进人民福祉具有重要意义。

改革创新与制度转型:特困人员救助供养的顶层设计脉络

特困人员救助供养制度始于新中国成立初期,至今经历了三次重大转型。

1955年,毛泽东首次提出,一切合作社有责任帮助鳏寡孤独缺乏劳动力和虽然有劳动力但是生活上十分困难的社员,解决他们的困难。《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要(草案)》第31条规定:“农业生产合作社对于社内缺少劳动力,生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人,应当在生产上和生活上给以适当的安排,做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬,使这些人的生养死葬都有指靠”,首次提出“五保”的概念。1958年12 月中国共产党八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出:“要办好敬老院,为那些无子女依靠的老年人(‘五保户’)提供一个较好的生活场所”。这是国家第一次提出办好敬老院为五保对象服务,特困救助供养制度初步建起制度框架。1962 年9 月27日中国共产党八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》规定,生产队可以适当留些储备粮,对困难户、五保户加以适当的照顾;从可分配的总收入中,扣留一定数量的公益金,对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员,遭到不幸事故、生活发生困难的社员,实行供给或者给以补助。至此,各地在农村地区探索实施了以生产队公益金和储备粮为基础,以敬老院为主要载体的特困人员救助供养制度。同期,国家对城市孤老、病、残、幼等不能维持最低生活水平的社会困难户进行定期救济,救济费发放标准以能够维持城市一般贫民的生活水平为限,尚无专门供养服务。

1980年代中期,特困人员救助供养制度实现第一次转型。1985年10月31日发布的《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》提出,供养五保户的费用, 原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。1991 年12 月7 日国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》规定,村提留中的公益金用于五保户供养,乡统筹费可以用于五保户供养,但不得二者重复列支。1994年1月,国务院颁布《农村五保供养工作条例》明确规定,五保供养是农村的集体福利事业,所需经费和实物应当从村提留或者乡统筹费中列支。乡、民族乡、镇人民政府负责组织五保供养工作的实施。与此相对的是,我国1997年建立城市居民最低生活保障制度,将城市“三无”人员纳入城市低保范围。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》,规定城市“三无”人员按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受最低生活保障待遇。《农村五保供养工作条例》是我国第一部关于特困人员救助供养的行政法规,它首次明确规定了乡镇人民政府组织实施农村五保供养工作,标志着农村特困人员救助供养从农村生产队的集体内部事务上升为国家管理行为,成为以村提留或乡统筹为基础、乡镇人民政府为责任主体的救助制度。城市居民最低生活保障制度的实施,解决了城市特困人员的基本生活问题,意味着我国城乡分制的特困人员救助供养制度初步建立。

农村税费改革之后,特困人员救助供养制度进行了第二次转型。2003 年,我国在全国范围实行农村税费改革,主要内容是取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。五保供养资金由原来的乡镇统筹和村提留改由农业税附加、农业特产税附加予以保障。2006年,国家免除在中国历史上绵延2600年的农业税,五保供养经费则主要从上级财政支付中列支。同年,国家修订公布《农村五保供养工作条例》。新修订的《农村五保供养工作条例》规定,农村五保供养资金在地方人民政府财政预算中安排;中央财政对财政困难地区的农村五保供养,在资金上给予适当补助。条例特别强调,农村五保供养资金应当专门用于农村五保供养对象的供养,任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或私分。新的《农村五保供养工作条例》颁布实施,实现了五保供养从农村集体经济供养向财政供养的重大转变。同期,我国城市居民最低生活保障全面推进,实现“应保尽保”,城市“三无”人员全部纳入低保范围并给予分类救助,其中一部分“三无”人员进入社会福利机构予以供养。这一时期,我国实行以国家财政资金为支撑、各级政府共同负责的城乡有别的特困人员救助供养制度。

《社会救助暂行办法》颁布实施,特困人员救助供养实现第三次转型。2014年,国务院颁布施行《社会救助暂行办法》,将农村五保供养和城市“三无”人员救助制度统一为特困人员救助供养制度。《暂行办法》规定,国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人,给予特困人员供养。特困人员供养的内容包括:提供基本生活条件;对生活不能自理的给予照料;提供疾病治疗;办理丧葬事宜。《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》强调,要在政策目标、资金筹集、对象范围、供养标准、经办服务等方面实现城乡统筹,确保城乡特困人员都能获得救助供养服务。《暂行办法》和《意见》的颁布实施,城乡特困人员获得均等的救助供养服务,标志着我国特困人员救助供养制度由城乡分制走向城乡一体,社会救助步入城乡无差别时代。特困人员救助供养成为我国统筹城乡改革实践中的一项标杆性政策制度。

精细管理与差异服务:构建特困人员救助供养新格局

如何进一步健全特困人员救助供养制度?《意见》综合了《社会救助暂行办法》、《农村五保供养工作条例》、《农村五保供养服务机构管理办法》等相关法律文件的规定,立足社会救助的整体发展态势,全面总结各地实践经验,坚持托底供养、属地管理、城乡统筹、适度保障、社会参与的原则,对救助供养的范围、内容、方式、程序等进行了规定,提出科学周详的工作举措和操作规范,构建特困人员救助供养的新格局。

在精细管理方面,《意见》规定了很多政策措施,主要的亮点体现在几个方面。

一是细化对象范围。《意见》进一步细化了《社会救助暂行办法》的规定,突出城乡一体,将救助供养对象明确界定为城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人,并同时具备无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者法定义务人无履行义务能力的,应当依法纳入特困人员救助供养范围。

二是规范申办程序。《意见》在全面规范细化特困人员救助供养的申请、审核、审批、终止等程序的同时,特别增设了“两个发现”,即在申请程序中,乡镇人民政府或村(居)民委员会发现符合救助供养条件的人员,应告知或主动帮助其申请救助供养;在终止程序中,救助机关发现特困人员不再符合救助供养条件的,应当及时办理终止供养手续,以确保应救尽救、应退尽退。

三是强化资金保障。《意见》要求,县级以上地方人民政府要将政府设立的供养服务机构运转费用、特困人员救助供养所需资金列入财政预算。省级人民政府要优化财政支出结构,统筹安排特困人员救助供养资金。中央财政给予适当补助,并重点向特困人员救助供养任务重、财政困难、工作成效突出的地区倾斜。有农村集体经营等收入的地方,可从中安排资金用于特困人员救助供养工作。

四是突出供养服务机构管理。我国供养服务机构包括敬老院、社会福利院、儿童福利院、精神卫生社会福利机构等。由于《农村五保供养工作条例》、《社会救助暂行办法》等法律文件没有规定供养服务机构的法人属性,使得很多农村敬老院、福利院长期没有法人资格、不能独立履行法人责任。《意见》特别突出强调,供养服务机构应当依法办理法人登记,建立健全内部管理、安全管理和服务管理等制度,为特困人员提供日常生活照料、送医治疗等基本救助供养服务。

在差异服务方面,《意见》坚持以人为本、按需救助的基本原则,针对不同地区、不同个体状况的“三无”人员,采取不同的标准和方式,为其提供必需的供养服务。

一是优化救助供养标准。《农村五保供养工作条例》规定的供养标准分为集中供养标准和分散供养标准,没有完整体现供养对象的实际需求。《意见》将特困人员救助供养标准调整为基本生活标准和照料护理标准两个标准,其中基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需。照料护理标准应当根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定,体现差异性。同时,《意见》没有重复《农村五保供养工作条例》“供养标准不得低于当地村民的平均生活水平”的要求,规定由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府综合考虑地区、城乡差异等因素确定、公布救助供养标准,有利于保障地区间、城乡间的救助公平。

二是坚持按需提供救助供养方式。《意见》重申“特困人员救助供养形式分为在家分散供养和在当地的供养服务机构集中供养”,并规定“具备生活自理能力的,鼓励其在家分散供养;完全或者部分丧失生活自理能力的,优先为其提供集中供养服务。对分散供养的特困人员,可委托其亲友或村(居)民委员会、供养服务机构、社会组织、社会工作服务机构等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务。有条件的地方,可为分散供养的特困人员提供社区日间照料服务。对需要集中供养的特困人员,由县级人民政府民政部门按照便于管理的原则,就近安排到相应的供养服务机构;未满16周岁的,安置到儿童福利机构。

三是厘清救助供养与其它社会服务的边界。《意见》对特困人员救助供养制度与相关社会保障制度的衔接有明确规定,即符合相关条件的特困人员,可同时享受城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利待遇。纳入特困人员救助供养范围的,不再适用最低生活保障政策。纳入孤儿基本生活保障范围的,不再适用特困人员救助供养政策。纳入特困人员救助供养范围的残疾人,不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。

四是鼓励社会力量提供个性化服务。《意见》鼓励社会力量广泛参会特困人员的救助供养服务,鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式,采取公建民营、民办公助等方式,支持供养服务机构建设。加大政府购买服务和项目支持力度,落实各项财政补贴、税收优惠和收费减免等政策,引导、激励公益慈善组织、社会工作服务机构,以及社会力量举办的养老、医疗等服务机构,为特困人员提供专业化个性化服务。


 


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