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专家谈在保障和改善民生中社会救助如何托底(四)——从四方面入手建立健全社会救助托底机制

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本报记者  张 昕 

记者观察

    “我对数字脱贫有亲身体会。以前参加扶贫时发现,如果只从某一年收入看,一些农民不算贫困户,但没有稳定收入来源,要负担孩子教育,家里还有病人。一些农民可能吃穿不愁,但还住在危房里,这样都不能算真正脱贫。如何让扶贫对象精准化,需要下功夫。”这是今年来自广西的全国人大代表向惠玲接受采访时所说的一段话。多年来,我国社会救助制度在应对贫困、托起民生兜底安全网、保证社会和谐等方面发挥了积极作用。但随着经济的变革、社会的转型,社会贫困群体出现了新的变化,即出现了越来越多的支出型贫困群体。如何界定支出型贫困群体?怎样通过社会救助体系的完善弥补支出型贫困群体的救助漏洞?下面文章的观点可供借鉴。 

 

从四方面入手建立健全社会救助托底机制

中国社会保障学会社会救助分会理事、华东师范大学教授 黄晨熹

     

    如果将社会保障体系比喻成万丈高楼,那么社会救助就是这座高楼的地基。针对社会救助托底的能力建设,结合国情,可以从建立健全四个机制入手。 

    全面整合的政策建构机制。所谓全面,是指社会救助的制度设计要内容综合、体系完整,覆盖所有弱势和贫困人口的不同需求。既要包括无劳动能力的弱势人群,也要涵盖有劳动能力的困难对象;既要聚焦长期贫困,也要重视短期困难;既要解决生存需求,也要应对其他需求。所谓整合,是指社会救助项目内部以及与其他社会保障项目之间要有机衔接,不重不漏。从社会救助内部看,生活救助是基础,专项救助是延伸,临时救助和其他救助是补充,它们各自承担着不同方面的托底保障功能,缺一不可但又不能相互重叠。从社会救助与其他保障项目之间的关系看,不同的社会保障项目具有不同的功能,且相互作用、相互影响,因此,各种项目需要合理分工,各施所长,共同承载防贫济贫功能。其中,社会救助承担拾遗补缺之基础功效,特别是当其他社会保障项目发展状况欠佳时,社会救助的托底保障责任就会更加明显。 

    及时准确的评估发现机制。准确找到政策对象并予以及时救助是社会救助实现托底保障功能的前提。作为一个选择性保障项目,社会救助的对象并非全体人口,而是贫困人口及其家庭。只有准确及时发现需救助人口,才能发挥真正社会救助的“救急难”之托底功效。而要准确找到贫困家庭和人口,既需要建立明确的政策门槛或定位标准,又需要具备切实可行的发现路径。在政策门槛上,社会救助政策基于社会调查数据、专家意见和居民反馈,通过家计调查、类型划分或需求评估等手段确定和评估救助对象。在发现路径上,各级各类社会救助管理机构则依赖基层社区干部、社会组织工作人员乃至贫困人口自身等重要信息提供网络,发现贫困人口或家庭。而加强政策宣传、树立权利为本的观念是顺利落实发现机制并实现应保尽保的重要保障。 

    灵活弹性的动态调整机制。这是社会救助制度实现托底保障功能的条件。动态调整包括两个方面的涵义。首先,政策门槛或救助标准必须动态调整。让社会经济发展成果惠及弱势群体是社会救助制度乃至整个社会保障的应有之义和必然要求。虽然我国当前经济进入增速放缓阶段,但城乡居民收入仍然呈现较快稳步增长态势,如果社会救助标准的调整只考虑消费价格变动因素,从而让救助标准过低无法纳入全部需救助对象或者让救助对象的生活水平低于社会所认可的标准,那么显然社会救助制度无法实现托底保障之功能。因此,社会救助标准的调整除了考虑内部物价变动因素,还要考虑内部“菜篮子”变动因素以及外部社会整体收入水平变动因素。其次,救助对象必须动态管理。托底保障不等于无条件的永久保障,不等于鼓励福利依赖,只进不出的社会救助制度必将导致社会福利支出不断增长,缺乏可持续性。因此,恩威并施的制度设计以及积极的劳动力市场是实现动态管理的必要条件。 

    便捷亲民的服务提供机制。这是社会救助制度实现托底保障的保证。贫困问题不仅仅是经济剥夺问题,更是因经济剥夺而引致的社会排斥和社会疏离问题。贫困者大多将贫困归咎于命运,主动求助的意愿较低,他们对贫困境遇往往持有一种悲观失望的态度。近年来,我国社会救助发展很快,取得显著进展,城乡社会救助基本实现应保尽保。但研究表明,贫困群体对社会救助的获得感并没有想象中那么明显。重物质、轻(社工)服务是导致上述问题的重要原因。现行社会救助强调政策落实情况,较少关注救助对象的多元需求。因此,在社会救助的实施过程中必须加强专业社会工作服务,从贫困者的视角出发,以尊重贫困者的主体性为前提,通过宏观政策、中观社区和微观个案社会工作方法,不断改善和优化服务提供过程,疏导贫困者的精神和心理障碍,提升社会救助的效果,促使托底保障让社会救助对象有获得感。 

 

(转自2017年3月9日,《中国社会报》第四版)

 

 


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