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最低生活保障标准法定量化调研报告

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引言:低保标准是低保制度乃至整个社会救助体系的核心要素。如何科学测算、法定量化并动态调整低保标准是当前低保制度面临的重要问题,也是低保制度能否发挥好托底保障功能的关键环节。本报告综合运用问卷访谈、实地调查、文献分析等方法,在详细阐述低保标准功能定位、实施现状及存在问题的基础上,提出了“法定量化低保标准”的改革思路,并就其实现路径和政策安排提出了具体建议。

最低生活保障制度(以下简称低保制度)是我国社会保障的核心制度之一,也是我国社会救助体系的重要基石。这项制度的实施对于保障困难群众基本生活、缩小居民收入差距、促进社会公平正义发挥着重作用,已经成为我国改革开放以来最具开创性和标志性的民生保障制度。但是,随着经济社会的发展变化,低保制度需要进一步调整和完善,其中亟需解决的一个关键问题就是如何规范最低生活保障标准的制定和调整。为此,今年以来,民政部社会救助司就最低生活保障标准制定调整工作开展了专项调查研究。调研组在全面梳理、分析2007年以来全国城乡最低生活保障标准相关统计数据的基础上,重点对辽宁、山东、河南、陕西4省的最低生活保障标准制定和调整情况进行了分析、研究,并选取内蒙古、吉林、江苏、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、重庆、贵州、青海、宁夏等13省份就最低生活保障标准制定和执行情况开展了问卷调查,发放了包括市级民政部门、县级民政部门、乡镇街道低保经办机构、低保对象、非低保对象等五类问卷共计2800份,回收有效问卷2607份。通过文献研究、数据分析和实地调研,调研组提出了“适时法定量化最低生活保障标准”的观点,并就中央层面如何进行最低生活保障标准法定量化提出了基本思路和建议。现将有关情况报告如下:

一、最低生活保障标准的地位和作用

最低生活保障是国家对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的困难家庭给予的生活救助。它的具体实施,需要先以满足基本生活需求为原则设立一条标准线,再根据申请家庭人均收入情况,与标准线相对照实行差额补助。由此,在低保制度诸要素中,标准的核心作用显而易见。就其制度功能而言,它既是衡量是否给予救助的准入线,又是能否满足基本生活需求的水平线,决定着保障范围的大小和保障水平的高低。而从其政治功能、决策功能等方面来讲,低保标准在低保制度乃至整个社会救助体系和社会保障体系中的作用地位远不止于此。

(一)低保标准是国家对公民基本生活权益的保障底线。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”。低保制度以保障公民基本生活权益为目的,在实施过程中,“基本生活”的具体内容通过最低生活保障标准体现出来,换言之,低保标准为保障宪法赋予的公民权利提供了可量化的载体,在这条底线面前,每公民拥有的救助权利是平等的。

(二)低保标准是政府执政理念的具体体现。党的十七大、十八大报告关于民生问题的表述折射出党的执政理念的转变,不仅要保障民生,还要逐步改善民生;不仅要保障基本生活,还要促进全体人民共同分享经济社会发展成果。低保制度是政府保障和改善民生的基础性制度安排,从客观上讲,低保标准反映了政府对困难群众基本生活的保障程度;从主观上讲,低保标准通过政府向社会公开承诺的方式,体现了政府保障困难群众基本生活的决心。

(三)低保标准是社会救助标准体系的基线。低保是社会救助的核心内容,也是社会保障的“最后一道安全网”,在整个社会保障体系中处于最低层级。低保制度是社会救助体系的基础性制度,发挥着“托底”保障作用。相应地,低保标准也成为了社会救助标准体系的基线,影响其他社会救助政策的标准和水平。就整个社会救助体系而言,低收入群体的救助标准、五保对象的财政供养标准都需要与困难群体的最低生活保障标准相互衔接,需要保持合理的梯次差距。

二、低保标准制定和调整的总体情况

自1997年和2007年城市和农村低保制度相继建立以来,低保标准逐年稳步提高,且整体水平有了大幅提升。2012年全国城市低保平均保障标准为每人每月330元,农村为每人每年2068(月均172元/人,分别较2007年增长80.9%和146%。总体上讲,各地低保标准稳步提升的趋势呈现出高度一致性,但标准制定和调整的具体情况又不尽相同。

(一)标准的内容

关于低保标准,《城市居民最低生活保障条例》(1999年国务院令第271号)和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号)都作了相应表述。前者规定,城市低保标准按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。后者则要求,农村低保标准按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。

从政策文件对低保标准的表述和要求来看,城乡低保标准在内容方面略有差别,城市低保标准相,农村低保标准在内容方面减少了“居住”、“燃煤(燃气)”和“未成年人的义务教育”三项。分析原因,体现了农村低保在制度设计之初对这三方面费用的考虑:其一,在居住费用方面,目前农民可以无偿获得集体经济组织提供的宅基地使用权房屋修缮等需求支出,则可以通过减灾安居、危房改造等专项措施解决;其二,在燃煤(燃气)费用方面,农村地区以家庭燃柴和秸秆类生物质燃料为主的情况仍比较普遍,这部分费用可以忽略不计;其三,在未成年人义务教育费用方面,通过《义务教育法》(中华人民共和国主席令第52号)的实施,到2007年,全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生均享受到了“两免一补”政策(教科书费、免杂费补助寄宿生生活费)。

从地方对低保标准内容的规定看,大致分了三个层次:一是食物支出,具体包括用于粮食,食用油,蔬菜及制品,肉、禽、蛋、奶、水产品及制品,以及茶、饮料等饮食消费支出。二是衣物支出,具体包括服装、鞋帽等服装消费支出。三是其他生活必需品支出,如用水、用电等维持基本生活的消费支出。总体上看,各地低保标准内容体现了低保制度内在要求。

(二)标准制定的层级和程序

《城市居民最低生活保障条例》规定,直辖市、设区市的城市低保标准,由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定,报本级人民政府批准并公布执行;县(县级市)的城市低保标准,由县(县级市)人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定,报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。城市低保标准需要提高时,依照前两款的规定重新核定。《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定,农村低保标准由县级以上地方人民政府确定,并报上一级地方人民政府备案后公布执行。

目前,全国31个省中,低保标准制定层级为市级或县级的有11个;省级确定最低限定标准,由市级或县级制定的13个;省级按区域分类确定标准的5个;由省级制定统一标准的2个。

图表1:低保标准制定层级

低保标准制定层级省 份
市级或县级制定(11个)河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、安徽、江西、山东、湖北、四川、贵州
省级确定最低限定标准,由市级或县级制定(13个)黑龙江、江苏、浙江、福建、河南、湖南、广西、海南、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆

省级按区域分类确定指导标准 (5个)

天津、广东、重庆、西藏、青海
省级制定统一标准(2个)北京、上海

(三)标准的测算方法

2011年之前,中央层面政策文件未明确低保标准的测算方法,给地方留下了较大的操作空间,各地制定和调整低保标准的依据不同、方法不一。采取的主要方法可分为抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型等。2011年,民政部会同国家发展改革委、财政部、国家统计局下发了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》(民发〔2011〕80号),列出基本生活费用支出法、恩格尔系数法和消费支出比例法三种测算方法,对各地低保标准制定调整工作加以规范,逐步引导地方将标准制定调整引向与消费类指标挂钩。从目前各地标准测算方法看,这三种方法应用较多,也得到了地方的普遍认可。其中,采用“基本生活费用支出法”的省份有吉林、江西、海南、重庆、云南等;采用“恩格尔系数法”典型代表有北京、上海和河北省石家庄市等;采用“消费支出比例法”的相对较多,包括辽宁、山东、湖北、广东、广西、甘肃、新疆和四川、宁夏的部分市县。如湖北省规定城乡低保标准分别按照上年人均消费支出的30%和35%确定,甘肃省要求各地低保标准不低于上年人均消费支出的40%。此外,也有少数省份的低保标准与收入类指标挂钩,浙江、福建、湖南等省采取最低工资比例法确定低保标准浙江省和湖南省分别规定,城市低保标准按最低工资标准的40%33%确定、农村低保标准按城市低保标准的60%50%确定福建要求各地按当地最低工资标准的33%40%的比例确定低保标准;江苏省则规定,城市低保标准按城镇人均可支配收入的20%-25%确定,农村低保标准按农村人均纯收入的20%-25%确定

在对低保标准测算方法认可度调查中(多项选择), 71.8%的受访对象赞同基本生活费用支出法,70.2%的受访者赞同恩格尔系数法,92.7%的受访者赞同消费支出比例法。可见,消费支出比例法因其内容更加直观和接近低保制度目标,方法更加简便易行,在标准测算方法中最为基层工作人员和公众所接受。

图表2:受访者对低保标准测算方法的认可度

(四)影响标准制定调整的主要因素

13省份问卷调查显示,在标准制定调整的影响因素中,市级和县级民政部门街道(乡镇)受访对象观点不尽相同,“城乡居民人均收入、人均消费支出、低收入家庭人均消费支出等居民生活水平指标”在市县级和街道(乡镇)受访对象中均被认为是首要因素,有91.4%的市级和县级受访对象,以及88.9%的街道(乡镇)受访对象选择了这一因素。其次是“居民消费价格指数”,分别有89.8%和85.4%的市县级和街道(乡镇)受访对象选择了这一因素。在第三重要的影响因素选择上,市级和县级受访对象与街道(乡镇)受访对象出现了分歧,有64.8%的市县级受访对象选择了“当地财政承受能力”,而55.7%的街道(乡镇)受访对象选择了“最低工资标准、扶贫标准等相关指标”。同时,44.5%的市级和县级受访对象认为“一定辖区内平均低保标准(全国、本省或本市等)”对本地区标准制定调整有影响,而选择这一指标的街道(乡镇)受访对象为0。

图表3:影响标准制定调整的主要因素

要 素市级和县级民政部门受访对象街道(乡镇受访对象
居民消费价格指数涨幅89.885.4
城乡居民人均收入、人均消费支出、低收入家庭人均消费支出等居民生活水平指标91.488.9
最低工资标准、扶贫标准等相关指标60.255.7
当地财政承受能力64.840.8
一定辖区内平均低保标准(全国、本省或本市等)44.50.0
地方规划和领导决策18.810.2
其他1.62.0

 

(五)标准调整的频率和幅度

1、调整频率

据不完全统计,2011年2013年6月,全国有21个省份调整低保标准3次,平均每年调整一次;调整次数最多的是北京和福建,各调标4次;黑龙江、浙江、河南等8省份调标2次。

图表4:2011年—2013年6月各省(区、市)低保调标情况

调整次数(次)省份个数(个)比重(%)省份
2 8 26% 黑龙江、浙江、河南、海南、四川、重庆、陕西、宁夏
3 21 68% 天津、河北、山西、内蒙、辽宁、吉林、上海、江苏、安徽、江西、山东、湖北、湖南、广东、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆
4 2 6% 北京、福建

问卷调查显示, 72.3%的受访对象表示最近两次调整低保标准间隔在“一年以内”。在对“调整低保标准合适的间隔时间调查”中,有50.2%的受访对象选择了一年调整一次8.5%的受访者选择了“半年”或“半年以上一年以内”;15.5%的受访者选择了“一年以上两年以内”;23.7%的受访者选择了“两年或两年以上”;此外,还有2.1%的受访者选择了“其他”

图表5:调整低保标准合适的间隔时间调查

2、调整幅度

13省份问卷对低保标准调整额度进行了调查,对市级和县级民政部门受访对象的调查显示,最近一次低保标准调整中,城市平均增加50.2元,农村平均增加38.5元;而街道(乡镇)受访对象的调查数据则为城市平均增加57.4元,农村平均增加41.9元。其差异主要来源于受访者对低保标准以及价格临时补贴、节日补贴等临时性补助的混淆。在对“低保标准调整幅度认可度”调查中,64.5%的受访者认为“调整幅度合适”;25.2%的受访者认为“调整幅度偏小”;另有10.3%的受访者作出了“调整幅度偏大”的选择

图表6:最近一次提高低保标准额度

类别 市县两级受访对象街道(乡镇)受访对象
城市 50.2元 57.4元
农村38.5元 41.9元

图表7:低保标准调整幅度认可度调查

(六)标准实施效果

1、现行标准基本能够满足保障对象需求。13省份问卷调查显示,多数被调查地区低保对象和非低保对象对低保标准基本满意。在对“低保金满足保障对象需求程度”调查中,47.0%的低保对象表示“有了低保金后,日子明显好过了”29.4%的低保对象表示“全靠低保过日子”这表明,有超过四分之三的低保对象认为,低保解决了他们的实际困难。也有16.3%的低保对象表示低保金仅仅是“有点补贴,生活主要靠自己挣钱”;另有7.1%的低保对象则认为“起不了什么作用,但配套的优惠政策还有些帮助”。此外,还有0.2%的低保对象认为低保金“作用不大,家里基本生活还是难以维持”。

图表8:低保金满足保障对象需求程度

2、标准逐年稳步提高。2007年9月2013年9月,全国城市低保标准从每人每月179元提高到362元,增幅102.2%;农村低保标准从每人每年840元提高到2347元,增幅179.4%。

图表9:城市低保标准变动情况(20072013) 单位:元/月

图表10:农村低保标准变动情况(20072013) 单位:元/年

3、标准制定调整日趋规范。从制定调整方法看,越来越多的地方采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法和消费支出比例法来制定调整低保标准,标准制定调整由主观判断、比照参考开始转向与公众认可的客观指标挂钩。从制定调整层级看,多数省份已经开始探索逐步提高标准制定层级,由省级制定全省最低指导标准、按区域确定标准或制定全省统一的标准。陕西省从2010年起制定全省统一的最低指导标准,目前,全省城市低保标准数量已由2007年的86个减少到现在的14个。从调整频率看,目前多数地方根据经济社会发展水平和物价变动情况,已基本形成了低保标准每年调整一次的规律。但是从全国范围来看,各地在选择调标时间节点方面仍有较大差异,使得区域间因调整时间不一致而产生的攀比心理,对低保标准的调整也产生了一定影响。

4、公众对低保标准的认可度存在差异。从13省调查问卷结果看,内蒙、吉林、江苏、江西、河南、湖北、湖南、重庆、贵州、青海的受访者中,低保对象和非低保对象认为低保标准基本满足生活需要的分别在49%和68%以上,最高的为江苏省,分别占受访对象的68%和82%;而福建、广东、宁夏3省低保对象和非低保对象认为低保标准基本可以满足生活需要的分别在39%和57%以下,其中,广东低保对象对标准的认可度最低,仅为32%。我们将13省份城市低保标准与当地城镇居民人均消费支出进行了数据比较,发现低保标准占当地人均消费支出比例在25%以上的,公众的认可度较高;占消费支出比例超过30%的,公众认可度最高。

图表11:13省城市低保标准满足基本生活认可程度

地区低保标准(元/月)占人均消费支出比例(%)满足基本生活的认可度
低保对象非低保对象
内蒙 40831% 52% 73%
吉林291 27% 49% 70%
江苏 434 31% 68% 82%
福建 324 23% 35% 57%
江西 346 35% 65% 79%
河南 27226%52%68%
湖北33530% 61% 76%
湖南305 27% 58%73%
广东 314 19% 32% 48%
重庆32626% 54% 71%
贵州 30833% 63%78%
青海 31134%62%79%
宁夏253 23% 39%51%

三、当前低保标准制定调整及执行中存在的主要问题及原因分析

随着政府保障改善民生的不断加强,对低保工作规范化、精确化、科学化管理的要求也逐步提高。低保标准制定调整及执行现状与低保工作快速发展的新形势、新要求已不相适应,标准制定调整及执行中存在的一些问题不断显现、暴露出来,有的甚至影响到低保工作的健康科学发展。

(一)存在的主要问题

1、低保标准城乡差距未得到明显改善。从2007至2012年情况看,全国城乡低保平均标准间的差距一直存在,且差距有拉大的趋势。2007年,全国城乡低保平均标准分别为182元、70元,相差112元;2012年,全国城乡低保平均标准分别为330元、172元,相差158元。6年间,差距增长了41%。

2、低保标准东部与中、西部区域差距进一步拉大。从全国来看,2007至2012年中、西部地区的城乡低保平均标准差距不大,但与东部地区相比,城乡低保平均标准差距比较明显,并有进一步拉大的发展态势。2007年,全国东、西部城市低保平均标准分别为242元、170元,相差72元;2012年,全国东、西部城市低保平均标准分别为412元、309元,相差103元,6年间,差距增长了43%。2008年,全国东、西部农村低保平均标准分别为154元、62元,相差92元;2012年,全国东、西部农村低保平均标准分别为281元、149元,相差132元,5年间,差距增长了43%。此外,一些省市内不同区域的城乡低保标准差距也呈现拉大趋势。

图表13:全国城市低保区域标准变化趋势比较

图表14:全国农村低保区域标准变化趋势比较

3、低保制度目标实现出现偏差。从全国总体情况看,2012年,城市低保标准占当地城镇居民人均消费支出的比例,最高46.1%,最低为18.6%而农村低保标准与当地农村居民人均消费支出的比例,最高的已达到68.2%,而最低的仅为29.1%。过高的标准不仅会造成公共资源的浪费,而且还会引发“福利依赖”,增大动态管理的难度;而过低的标准既难以满足保障对象的基本生活需求,又将一部分困难群众挡在了制度大门之外,制约了低保制度托底作用的发挥。

图表15:2012年各省城市低保标准占城镇居民人均消费支出比重

图表16:2012年各省农村低保标准占农村居民人均消费支出比重

(二)原因分析

针对上述问题,调研组认为,从主观方面看,地方领导和工作人员对低保政策认识的偏差、对低保标准诠释的不同,导致了低保标准在制定调整过程人为干扰因素过多,低保标准更多体现的是个人意志。从客观方面来看,主要有以下三方面原因:

是低保标准没有统一的量化或刚性要求。没有量化,就等于没有工作标准。长期以来,从中央到地方关于低保标准制定调整,笼统的原则性要求多,具体的操作性规定少;定性规定多,定量标准少,使得地方在标准的制定和调整方面的自由裁量空间较大。仅从低保标准与当地居民人均消费支出的比例看,2012年,城市低保占比最高和最低的省份为西藏和广东,分别占46.1%和18.6%;农村低保占比最高和最低的省份是海南和宁夏,分别占68.2%和29.1%。

二是低保标准制定调整的层级参差不齐。标准制定层级的不同,决定着标准制定调整的动机和影响因素也不尽相同,由此也会造成标准的差异。例如省一级会侧重考虑维护低保制度的严肃性、政策的连贯性以及区域统筹协调发展等因素;而县级则更多地会受到财政承受力、政绩需要、地方维稳、绩效考核等具体问题的掣肘,这些都造成了低保标准在城乡、区域间的差异性

区域经济发展不平衡及居民收入水平的差异。一个地区经济发展水平和居民收入水平的高低,决定着这个地区人们的消费观念和生活习惯,直接影响到人们的生活消费支出水平。由此,也成为影响确定低保标准的重要因素。例如,一些经济条件好的地区,在确定低保标准时,了将食品衣着、居住等消费需求作为标准制定的重要因素外,还会从低保家庭社会融入的需求出发适当考虑交通、通讯等消费需求;而经济条件较差的地区,则更多的是关注食品类消费支出。

四、关于低保标准制定调整的思考和建议

为解决低保标准制定调整中的问题,真正发挥低保标准的核心作用,调研组认为,应适时通过“法定量化”对低保标准的制定和调整作出规范。即,用法规或政策文件等法定形式对低保标准制定主体、层级、方法、程序、调整时限等加以明确用量化、简便的方式直观反映低保标准应达到的水平。

(一)低保标准法定量化的必要性

1、低保标准法定量化是依法行政的必然要求。依法行政就是政府及其部门依据法定职责,在法定的范围内,按照法定程序行使行政权利,是政府及其部门从事社会管理活动的基本准则。按照依法行政的要求,制定和调整低保标准,首先要明确行政主体、行政范围、行政程序以及行政目标,即解决好“谁来定标准、怎样定标准、定什么样的标准”的问题。通过低保标准的法定化,规范标准制定调整行为,可以较好解决“谁来定标准”和“怎样定标准”的问题;通过低保标准的量化,使得“定什么样的标准”更具可操作性,更加公开透明,从而最大限度地减少主观随意性。

2、低保标准法定量化是实现低保制度目标的根本途径。 低保制度的目标是保障困难群众基本生活。通过低保标准法定量化,既可以把抽象的概念转化为直观的量化指标,确保低保标准满足“基本生活需要”,也可以有效地衡量对困难群众基本生活的保障程度,确保低保标准与经济社会发展水平相适应,从而推动低保制度目标的实现。

3、低保标准法定量化是提高低保制度公信力的有效手段。“低保”作为政府给予困难群众的无偿帮助,制度的公信力关乎党和政府的形象。通过低保标准法定量化,可以使低保标准的制定过程更加公开透明,制定依据清晰可信,制定方法简单易懂,结果更加客观权威,群众更加明白认同。

(二)低保标准法定量化的可行性

1、主观愿望的增强为低保标准法定量化提供了内在动力。作为低保制度的核心要素,低保标准在实现其有效保障困难群众基本生活这一制度功能的同时,还承载了更多的政治功能,它既是政府对困难群众生活保障水平的公开承诺,又体现了政府保障改善民生的执政理念、能力水平。随着保障改善民生理念和依法行政观念的不断增强,对政府而言,实现低保标准法定量化,已经从外部推动更多地转向了自我驱动。

2、资金投入的加大为低保标准法定量化提供了财力支撑。低保标准的法定量化,对低保标准制定调整的主体、依据、方法等提出明确要求的同时必然影响到保障水平的高低,这将直接关系到各级财政低保资金的投入。近年来,随着我国经济社会的快速发展,财政支出结构不断调整,公共财政在低保方面的投入逐年递增,使得低保标准制定调整从财力导向转为需求导向成为可能。

3、地方多年的探索为低保标准法定量化了奠定了实践基础自低保制度建立以来,各地从确保困难群众“基本生活”需求出发,一直致力于低保标准的科学制定和动态调整工作。特别是2011年民政部等四部委《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制度和调整工作的指导意见》下发后,各地运用基本生活费用支出法、恩格尔系数法、菜篮子法等方法,对低保标准进行认真测算,并运用消费支出比例法,与当地居民人均消费支出进行比较分析。通过多年的实践数据,逐步摸索低保标准与消费支出占比的“运行规律”,不仅具有较强的操作性,而且为公众普遍认可和接受。

(三)低保标准法定量化的基本原则

低保标准法定量化包含两层含义:一是对标准制定调整的主体、方法、依据、程序、时限、周期等内容进行法定化规范;二是对标准的确定给出量化的指标。基于此,在法定量化低保标准的过程中,应遵循以下原则:

第一,适度保障。围绕最低生活保障制度的制度目标,满足困难群众基本生活需求。既与当地经济社会发展水平相适应,又与当地人民群众收入水平和消费水平相协调。

第二,简便易行。低保标准制定调整的方法直观、易行;依据客观、权威;结果社会认可度高。

第三,规范统一。统一低保标准制定调整的指标体系,规范相应的工作程序。

第四,公开透明。低保标准制定调整的依据、方法、程序、结果向社会公开,接受社会监督。

(四)低保标准法定量化的具体思路

1、统一标准制定方法分析比较目前各地普遍采用的基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费比例支出法等与消费类指标挂钩的方法,以及与人均可支配收入,最低工资标准等收入类指标挂钩的方法,调研组认为,可将消费支出比例法作为标准制定的统一方法。首先,从低保标准内涵上讲,消费支出反映的是个人或家庭的生活水平,低保标准反映的是对困难群众基本生活消费支出需求的满足程度,因此用消费类指标衡量低保标准,最能反映低保的制度目标。其次,从操作层面来讲,消费支出数据由统计部门发布,客观权威;且与基本生活费用支出法、恩格尔系数法相比,其数据构成相对简单,易于操作,更为公众理解、接受。第三,从实践效果看,基本生活费用支出法、恩格尔系数法定位于解决绝对贫困问题,而消费支出比例法以全部人口的全部消费支出为基础,一定程度上反映了让包括困难群众在内的全体人民共享经济社会发展成果的制度理念。

2、统一标准量化比例。首先,明确城市低保标准的量化比例。通过对2008-2012年相关数据分析研究,以及对全国低保制度运行实效的考量,调研组建议,将城市低保标准的量化比例确定为城镇人均消费支出的30%左右为宜其原因有三,一是从实施效果看,问卷调查结果表明,在比例30%左右确定的低保标准,更为公众所认可和接受;二是从实施现状分析,2012年,全国城市低保平均标准占城镇人均消费支出的比例为26.1%,其中,比例为26%-30%的省份有12个,比例为30%-35%的省份有12个,比例为35%以上的省份2个,比例为26%以下的5个。由此,占比在30%左右的省份为24个,具有较高的可行性;三是从发展趋势看,将量化比例确定为30%左右,高于当前26%的占比,不仅体现了低保制度在“保障民生”中“托底”作用,更为今后低保制度在“改善民生”中“托底”作用的发挥留下了一定发展和提高空间。其次,农村低保标准的量化,采取与城市低保标准挂钩的方法,可按照城市低保标准的55%左右确定,并随着城乡统筹的进程,逐步提高挂钩比例。其原因有四,一是农村低保制度建制时间较短,目前各地执行的低保标准差异较大,尚难以形成为社会各方普遍接受和认可的结论性经验数据,在现阶段暂不宜与农村人均消费支出直接挂钩;二是党的十八届三中全会对低保制度城乡统筹发展提出了明确要求采取城乡低保标准挂钩的方法,可有效控制城乡低保标准差距拉大的趋势,使农村低保对象在待遇标准方面逐步与城市“接轨”;三是从全国总体情况看,目前有浙江、湖北、湖南、福建、重庆等省份实行了城乡标准挂钩的作法,这一作法正在为更多的地方认可和推广;四是将城乡低保标准的挂钩比例确定为55%左右,比较符合城乡标准占比52%的实际可行性较强。

3、统一标准制定层级。从各地实践来看,一个地区标准制定层级越高,统筹调控的余地就大,区域差距就越小。因此,从缩小区域差距的现实需要出发,低保标准可由省级根据经济社会发展水平,分区域来制定并公布实施,以强化省一级对低保标准的调控能力。

4、统一标准制定程序。目前,地方低保标准制定调整的程序一般为:民政部门提出方案--与相关部门会商--报同级政府审定批准--由同级政府公布实施,并报上级政府备案。从实践效果看,这种程序符合相关政策规定,也为地方普遍采用。但是需要注意的是,随着标准制定层级的提高,标准制定程序也将相应调整为由省级民政部门牵头制定方案报省级政府审定批准并统一公布实施。同时,在程序执行中要注意让群众对标准制定的主体、依据、方法等有更多的知情权。  

5、统一标准调整时限。目前,在低保相关政策规定中,对低保调整时间和周期均没有提出明确要求。地方在执行过程中,对低保标准的调整时间、节点和周期也各不相同。有的选择在一些关键时间节点作出调整,有的固定了调整周期,有的则根据物价上涨情况随时调整。统一标准调整的时间和周期可以进一步提高低保标准调整的严肃性,同时也利于社会和公众监督。综合比较地方标准调整的时间和周期情况,考虑财政预算安排和相关统计数据公布时间,调研组建议,低保标准调整时间可以统一为每年第一季度,调整周期一般为每年一次。

)低保标准法定量化具体实施建议

根据上述思路,为推动低保标准法定量化的实现,调研组就落实标准的法定量化提出以下具体实施建议:

一是在中央层面出台低保标准法定量化政策文件,进一步明确标准制定层级、方法、依据、程序、调整时限等。

二是制定工作实施方案,明确工作时限要求,指导地方分步实施、有序推进,逐步实现量化标准的统一。对低保标准尚未达到“限低”要求的省份,可采取逐年加大提标幅度的办法,逐步使低保标准与当地居民人均消费支出的挂钩比例达到要求;对低保标准“超高”的省份,可适当减小提标幅度,分年度“消化超高部分”,逐步使之与当地居民人均消费支出水平相协调。

三是将地方低保标准制定调整及执行情况纳入社会救助绩效考核主要内容,明确考核量化指标。

四是加强中央对低保标准法定量化的督查。由民政部牵

头,会同国家发展改革委、财政部、国家统计局等部门,定期对低保标准法定量化相关政策执行情况进行督查。

附表一:2008-2012年城市低保标准与城镇居民人均消费支出比例关系表

附表二:2008-2012年农村低保标准与农村居民人均消费支出比例关系表

调研组组长:王治坤

副组长:刘喜堂

成 员:蒋 玮 孙 扬 朱庆升

漆治建 郭 军 林 莉 姚 力


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