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湖南长沙:构建“五位一体”新模式 大力推进城乡低保统筹发展

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按照中央提出共享的理念和推进城乡最低生活保障制度统筹发展,实现城乡居民在社会救助方面权利公平、机会公平、规则公平的要求,长沙市创新思路、勇于实践,按照“估算结合、收支兼顾、上下联动、无缝对接”的工作思路,探索建立了城乡低保政策制度、保障标准、管理体制、操作程序和信息平台统一的“五位一体”新模式,促进了城乡低保健康发展,实现了精准救助与精准扶贫有效衔接。

一、主要做法

(一)构建新型政策体系。“五统一”模式核心为五个统一。一是统一政策制度。全面并轨城市和农村低保两个制度,出台了《长沙市最低生活保障办法》,实施定量计算评估收入的精准补差救助。二是统一保障标准。通过试点先行、稳妥推进的办法,实现全市城乡低保一个标准。三是统一管理体制。进一步强化了乡镇(街道)的主体责任,对城乡低保的申请受理、调查审核和审批公示等权限进行了明确,规范基层的自由裁量权。四是统一操作程序。规范书面申请、信息核对、计算评估、民主评议、张榜公示、审核审批、银行发放等工作程序,实现城乡低保操作程序的标准化。五是统一信息平台。整合现行的城乡低保管理系统和居民家庭信息核对管理等系统,实现了城乡低保管理四级网络互动。

(二)破解收入计算难题。为破解精准核算申请家庭收入这一难题,引入了社会救助申请家庭收入计算评估概念,采取因地制宜,上下联动的方式,在执行“人力资源市场指导价位”“最低工资标准”“务工单位收入证明”“赡抚养计算”等四把主要收入尺子标准的基础上,将社会救助申请家庭收入计算评估的项目、标准的制定下放到乡镇(街道)一级,明确村(社区)全程参与。各乡镇(街道)根据经济社会发展状况制定收入计算评估项目与标准并向社会公示无异议后,报县级民政部门备案后执行。

(三)引入支出型贫困概念。低保重点保障对象为老弱病残,这部分家庭中常因收入超过低保标准少许而不能纳入保障,而事实上这些家庭抗风险能力较低,自救能力差。通过引进了支出型贫困概念,突出人本关怀,重点保障了特殊家庭的基本生活。一是抵扣支出。将一些有重病成员、有学生就读的造成支出性贫困的家庭纳入保障范围,在计算家庭收入时,综合考虑其家庭基本生活支出以外必须的固定支出。二是核减收入。在核算家庭收入时,对于陪护患重病人员、残疾务工人员、单亲务工人员等特殊家庭的收入进行一定的核减。三是上浮标准。对重病、重残、就学的,在其低保标准上上浮30%。

(四)推进政策无缝对接。为解决原有的政策标准制定由市级唱独角戏一头热的弊端,转变为市县乡村四级同台唱戏的全新联动局面,实现因地制宜,确保低保政策接通地气,方便基层操作。在推进过程中,全面分析总结以往城乡低保政策分设、程序两张皮、标准三六九等的利弊在制定办法时,采取政策架构自上而下,政策内容自下而上的形式,通过上下互动、抽样调查测算、居民与专家座谈等方式,指导各区县市出台了《社会救助申请家庭收入计算评估实施细则》,制定了乡镇(街道)低保申请家庭收入计算评估项目、标准。除相关职能部门统一公布的标准外,其他计算评估项目与标准均来自于基层,基层各界都参与了项目和标准的制定,得到基层各方的认可,赢得了广大群众的理解支持。

二、主要成效

(一)救助水平大幅提升。新政策实施后,原农村低保标准提高到550元,涨幅近100%,农村月人均补差增加了近100元,城市月人均补差增加了30元,特困供养人员月人均救助水平增加390元,另外原农村低保对象实施一体化后与城市低保一样享受每年4个节日160元的节日费补贴。一体化改革重点保障了真正困难对象的基本生活。

(二)工作程序全面规范。强化了调查核实,乡镇(街道)采取信息比对与实地调查相结合的方式,对所有申请低保对象的家庭经济状况进行核查,确保不漏一人,不漏一户。细化了调查内容,表现为“四看四查四访”,即:“看”申请户房产、生活用品、消费水平、身体状况等情况;“查”申请对象家庭收入、隐性收入、就业状况、子女等情况;“访”对象本人、社区干部、周边群众、亲朋好友。严格了分类复核,按对象类别,定期、不定期进行分类复核和错时年审。

(三)对象界定更加精准。社会救助申请家庭收入的计算与评估是准确界定对象的重点和难点。通过权限下放,充分发挥县(市区)和乡镇(街道)的积极性,在严格执行政策的前提下,制定好辖区内收入计算评估的项目、标准等“衡量尺”,做到政策标准一致,衡量尺度一致。通过“制度定贫”、“标尺量救”,进一步准确界定了对象,做到了精准救助到户、到人。

(四)公平公正得以彰显。通过破除城乡二元结构,做到低保同城、同地、同标准,实现标准的公平;通过全面实行补差救助,彻底改变了农村分类分档模式,实现了制度的公平;通过改变农村低保“举手”排名和评贫、议贫的保障模式,实施定量计算与评估收入支出的精准补差救助,实现了规则的公平。由于政策科学、程序规范、宣传到位,一体化工作实施顺利。到目前为止,虽按照新的制度取消了部分人的低保,但没有发生一例因城乡低保一体化而上访事件。

三、主要经验

(一)创新政策制度是关键。广泛征集民智,学习先进经验做法,在顶层设计上按照共享和协调发展的理念,让困难群众增强获得感的目标,确立了五统一的思路,市政府先后出台了《长沙市居民最低生活保障试点试行办法》和《长沙市最低生活保障办法》,联合发改委、人社局、统计局和国家统计局长沙调查队出台了《长沙市社会救助申请家庭收入计算评估指导意见》,大胆创新了救助制度,全面规范了工作程序,基层一线工作者和困难群众第一次感受到了申请低保也有“尺”可量,为推进城乡低保一体化提供了全新的政策依据。

(二)提升信息技术是基础。在合并运行多年的城市低保管理系统和农村低保管理系统的基础上,全面启用全国最低生活保障信息管理系统。对全国最低生活保障信息管理系统进行了二次开发,另行开发了长沙市居民最低生活保障管理信息系统模块,将原城市和农村低保管理模块整合为一个模块,设置统一救助政策。结合动态管理要求,开发了低保信息异动预警系统,为城乡低保一体化和动态管信息化提供了技术支撑。

(三)夯实基层队伍是保障。在全市建立了168个乡镇(街道)社会救助工作站,安排了984名救助专干,对新的低保办法和社会救助申请家庭收入计算评估指导意见进行了专题培训,指导区县就一体化推进工作进行了摸底与测算,为城乡低保一体化顺利完成提供了组织人才保障。

(四)抓好试点探索是前提。长沙市市委、市政府将城乡低保一体化工作纳入民生保障重大改革,从2015年7月试点开始,至2017年6月,按照先试点再推广,先城区再农村的顺序,10个区县(市)全部实行了“五位一体”的城乡低保一体化,收到了很好的效果,特别是在农村社会救助申请家庭收入计算评估方面积累了经验。

 


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