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(专家观点)乡镇政府服务能力建设需要解决的主要问题

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● 中国社会科学院政治学研究所研究员史卫民

    黑龙江省桦南县加强乡镇政府服务能力建设试点工作,是继江苏省太仓市“政社互动”改革试点之后的又一次重要改革。太仓“政社互动”的改革试点主要解决了乡镇(街道)和城乡基层群众自治组织之间权力配置的矛盾问题,桦南“6+6”模式的改革试点主要解决了县、乡政府之间权力的划分、权力的委托和权力的更有效运行等问题,是基层政府改革的一次非常重要的尝试。这次改革的重点,是使乡镇这一级政府在整个国家治理体系中真正发挥重要的作用。从桦南县的改革试点看,已经搭建了乡镇政府公共服务平台,建立了一些新的公共服务机制,并在各级领导关注下,努力提升公共服务的水平,进一步推动乡镇政府治理水平的提高,这些都是值得充分肯定的。

    但是,就全国而言,在目前的乡镇改革中,还存在一些值得注意和需要认真解决的问题。

    一是机制问题。乡镇改革需要贯通两种机制。太仓市的“政社互动”改革解决的是对下的机制问题,明确要求构建乡、村之间的权力委托和权力运行及监督机制;桦南县的改革解决的是对上的机制问题,明确要求构建县、乡政府之间的权力委托和权力运行及监督机制。这两种机制的运行都不容易,由此不仅要鼓励在各地都建立这两种机制,还应注意将这两种机制有效地结合在一起,构成基层权力有效运行的新机制。

    二是公共服务中的政策问题。中办、国办2017年2月发布的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》提出,要“为人民群众提供精准有效的服务”,这是极为重要的要求。我们可以把公共服务分成两大类:一类是国家政策涉及的公共服务,以及政策带来的行政审批等公共服务事项,桦南县的改革是将所有的审批权都放到了乡镇,有些还可以继续下沉,通过权力委托进一步下放到村,使村(居)民委员会真正成为公共政策执行的末梢,因为这类政策实际上已经包含了大多数的公共服务,包括综合执法等;另一类是与地方经济社会发展有直接关系的政策问题,也应该像桦南县一样,将权力下放到乡镇,以乡镇政府为主来解决当地群众重点关注的问题,或者建立县乡政策统筹机制解决主要的政策问题。

    三是财政问题。桦南县想了不少办法来解决试点乡镇的财政问题。应该承认,乡镇财政问题一直未能得到很好解决,总是想虚化乡镇财政,实行所谓“扁平化”的财政管理,这个思路现在已经行不通了。要提高乡镇政府服务能力,必须真正实现一级政府一级财政的制度性安排,使乡镇公共服务有可靠的财政来源和支持,否则一切都是表面文章和形式主义的服务,这有待于国家财政体制的进一步改革。

    四是人员问题。过去的乡镇改革,一会儿机构并一并人员裁一裁,一会儿把行政编减一减,把事业编减一减,总体思路是对乡镇人员的减和卡,从今天的改革方向上来看,这个思路应该是到头了。我们现在应该做的是稳定乡镇的基本人员和基本队伍。要想真正加强乡镇政府服务能力建设,没有人,没有基本稳定的乡镇干部队伍,一切都无从谈起。所以我们现在合并机构不是为了进一步把人赶跑,而是要把人员稳定下来,甚至还要在一定程度上增加人员,同时提高乡镇干部的素质,以适应现代化基层治理的要求。

    五是综合性改革的几个着重点。桦南县选择了几个突破口,但还应注意综合性改革的几个着重点:第一是进一步完善乡镇党政领导决策机制,避免出现重大的决策失误;第二是强化乡镇政府对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权,使民众能够有更多的机会参与决策、政策执行和政策监督;第三是充分考虑人民代表大会制度,尤其乡镇人民代表大会制度,真正发挥乡镇人大的作用,使其在决定重大事项、监督服务过程中扮演重要角色;第四是明确区分乡镇和村的公共服务职责及权限,将“政社互动”的经验对接到桦南县试点的模式中,使现在的改革试点更加完善,更具有推广价值;第五是创新“服务参与”机制,使群众既是公共服务的参与者,也是公共服务的获利者和监督者,通过群众的参与提升整个改革的质量和成效。

 


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