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村规民约如何助力脱贫攻坚

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本报记者  赵晓明

2018年12月,民政部、中央组织部、中央政法委、中央文明办、司法部、农业农村部、全国妇联发布《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出,到2020年,全国各地都要普遍建立起村规民约、居民公约,让全社会特别是基层,对百姓身边的事有共同的遵循,把身边亟待解决的事处理得更好。脱贫攻坚进入关键期,村规民约能够起到什么样的作用?又能给贫困群众带来什么样的变化?本报特别邀请专家学者、实务工作人员进行探讨。

访谈嘉宾:

陈起风:安徽铜陵学院副教授

赵 康:北京社会管理职业学院副教授、民政部派驻江西省遂川县戴家埔乡七岭村第一书记

谢红梅:贵州省黔南布依族苗族自治州民政局干部

记者:现在,农村的生活条件与过去相比有了很大改善,农民收入渠道增多、生活水平上升。但农村依旧面临不少问题,如娶妻难、彩礼高、养老难等,存在滥办酒席、薄养厚葬、攀比炫富等现象,甚至个别地方出现贫困户借钱随份子的行为。面对这些现象和行为,村规民约可否起到相应的作用?

陈起风:村落的行政归属、自然条件的差异,优秀村干部、致富能人的非均衡分布,地方公共品供给能力、组织文化的异同等因素造就了村落间经济发展、村民生活水平与文明程度的差距。俗话说:“人往高处走,水往低处流”。“洼地效应”在农村婚嫁领域演绎得尤为淋漓尽致,家庭与自身条件较好的成年女性多向发达地区、富裕户流动,欠发达地区、贫困户的娶妻难度与成本较前者而言反而更难、更高。彩礼高、娶妻难、份子多等问题成为新时代制约贫困地区、贫困户如期脱贫奔小康的关键难题。

上述难题的成因不仅与经济因素相关,还与地区文化与传统习俗相连。因此,在以往产业扶贫、金融扶贫等经济手段的基础上,需特别注重发挥村规民约、居民公约对滥办酒席、铺张浪费、天价彩礼等不合理、不文明行为的规范与制约作用。

赵康:以我挂职的地方为例,越是偏远的乡村娶妻越难、彩礼越高,而距离县城较近的乡村滥办酒席、攀比炫富等现象比较严重,收入一般的家庭往往因办一场“大事”导致贫困。目前看,村规民约对这些现象的影响程度不同。主要原因表现在两个方面:一方面,彩礼是相对展示“财富”的一种形式,也是女方作为婚后的一种高质量生活的物质保障,这导致彩礼越来越高。村规民约相对来说是对某个乡村小范围内村民生活的一种约束,这种“软”规章在婚姻这种对个人影响重大的事情面前,往往显得无能为力。二方面,部分富裕起来的群体用大办酒席等方式展现自己的能力,目的是获得周边村民的认同及尊重。即使还没有富裕起来的村民往往也不示弱或者出于农村交往“对等”原则,也大办宴席。对于这种现象,通过村规民约引导能起到积极作用,但这是一个相对缓慢的过程,一个地方“风俗”不是一朝一夕形成的,也不可能用一种“软”规章立马消灭它。

谢红梅:目前,村规民约在黔南布依族苗族自治州执行效果较好的是严禁滥办酒席。长期以来,滥办酒席、送礼跟风、攀比等让群众苦不堪言。将严禁滥办酒席纳入村规民约后,对嫁、娶、丧外其他酒席一律不允许举办。部分地方还对可办酒席的规模(桌数)进行控制,实行向村委会报备制度。执行效果好,大大减轻群众负担,贫困家庭卸下“人情包袱”,群众非常赞成和拥护,积极响应。此外,村规民约对村风民俗起到了一定的规范作用,但还需继续探索新的路子,改变群众的思想观念,让自己定的制度管好自己,使村规民约真正起到实际作用,有效促进村民实现自我管理,主动参与到致富中来。

记者:当前,在脱贫攻坚工作中,各级党委政府签订军令状。作为脱贫攻坚的组织者,党政应如何指导吸引群众根据各村实际情况、村民意愿制定村规民约,激发贫困群众脱贫的内生动力?

谢红梅:根据贵州省民政厅有关工作安排,从2018年起至2022年,黔南布依族苗族自治州每年要完成5%村规民约示范村创建工作。以此为契机,有力地推动了村规民约的修订和完善。当前农村大多是老人、妇女、儿童在家,要通过村规民约实现群众自我管理、自我监督还有一定的难度。如何发挥村民主体作用,使村规民约真正具有约束力仍是工作的难点。

制定村规民约,要充分贴近农村群众实际。只有尊重群众意愿,群众才易于接受。群众最清楚自己想要什么、想干什么,如果村规民约真正体现群众的意愿,其在乡村社会治理中就会发挥巨大作用。村规民约制定实施的过程和奖惩措施,由群众自定自管、相互监督,让群众成为农村治理的真正主体。各地方因生活习惯、生活方式、民风民俗不同,制定村规民约要充分考虑,因地制宜,制定的一些有效的村规民约,强化村民自治完善,促进农村发展自我良性循环更新,加快从“被脱贫”到“我要脱贫”的转变速度,使得群众与干部在脱贫致富的路上齐努力,共使劲。

赵康:村规民约属于社会伦理和社会风俗的范畴,它需要引导,需要全体至少是绝大部分村民自觉认同并遵守,这涉及到一个广大村民思想观念、行为转变的过程。激发贫困群众脱贫的内生动力,首先,要有贫困户充分参与。其次,要有贫困户尊重的人,或者对贫困户有利害关系、有重要影响的人参与并指导村规民约的制定。最后,在制定村规民约时,要充分尊重民俗、民意,让尽可能多的人参与村规民约的制定,并广泛宣传,进行正反两方面的激励。

陈起风:理论上,福利水平与“福利依赖”呈正相关关系,扶贫政策在温暖贫困对象的同时也加深了部分受助对象的依赖性。扶贫政策“养懒汉”现象虽然不集中,但也不少见。

内因是事物变化的根据,外因是条件,外因通过内因起作用。在我看来,《意见》的出台恰逢其时,有助于营造积极向上的基层文化,弘扬中华民族奋发有为的优良传统。为更好地发挥村规民约、居民公约对贫困群众的鞭策、激励效应,一是要发扬民主,在村规民约、居民公约草案形成前,要广泛征集群众意见,特别要尊重贫困群众的意见,保障其参与权;二是严把执行关,村规民约、居民公约经法定程序制定、发布后,要加强监督、检查工作,对“靠着墙根晒太阳,坐等政府送小康”的贫困户可以有限度实施必要的惩戒措施。

记者:与产业扶贫等不同,村规民约不能给村民带来直接的柴米油盐福利,带来的是细水长流的变化。在脱贫攻坚中,能否在村规民约中建立约束、激励机制,树立脱贫致富的模范,评出好逸恶劳等行为的反面典型?

赵康:村规民约给村民带来的福利是长期的、隐性的,这也正是当今社会难以践行村规民约的原因。在村规民约中建立约束、激励机制,树立脱贫致富的模范,评出好逸恶劳等行为的反面典型,需要从五个方面做起:一是制定由广大村民参与的、符合当地实情、充满正能量的村规民约。二是广泛宣传,让所有村民周知。三是提前制定激励奖励措施。四是提前制定公平公正可操作性评选程序、参与评选者条件、被评选人条件。五是以树立宣传脱贫致富的模范为主,评选好逸恶劳等行为要讲究方式方法。

陈起风:公共政策对民众约束、激励效应的强弱取决于三个关键因素,一是参与度,二是合理性,三是知晓率。为保障其基层治理的功效,从参与度上看,在制定过程中务必充分发扬民主,集群众之意,多数群众的口头意见被印成铅字、形成文件,被尊重感、群众的主体地位陡然提升,自然会赢得民心。从合理性角度分析,村规民约、居民公约务必坚持问题导向,提出、分析契合地区特点的真问题,就真问题发力,方可见真成效。从知晓率方面探究,要求基层党组织要加强宣传与解读,不能让村规民约、居民公约成为写在纸上、挂在墙上的教条,通过宣传、解读与考核保证较高的民众知晓率。

谢红梅:在村规民约中,建立相应的奖励、约束机制。例如,违反村规民约的,除触犯法律移送相关部门依法处理外,村民委员会可作出如下处理:予以批评教育、用村广播进行通报、视情况给予交纳违约金、暂缓享受村里的相关优惠政策等。

例如,黔南布依族苗族自治州龙里县龙山镇结合实际工作,一是为解决部分群众因懒致贫的问题,创新思路,在全镇范围开展评懒工作,通过“两委”提名、群众评议确定懒汉名单,再通过针对性帮扶,增强脱贫内生动力,退出懒汉名单,树立勤劳致富光荣、好逸恶劳可耻的价值理念,解决因懒致贫问题。二是根据贫困户发展奋进力度和效果,评选铜牌奋进户、银牌奋进户和金牌奋进户,并对评选结果予以不同的发展资金奖励的“脱贫三牌”模式,“三牌”模式评选出了桥尾村冯兆伟的金牌奋进户、大谷村王明友的金牌奋进户和前进村杨金花的银牌奋进户等具有典型代表的奋进户在这场脱贫致富攻坚战中率先脱颖而出,为龙山镇全体脱贫攻坚工作描上了浓墨重彩的一笔。

(来源:中国社会报2019.2.11

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