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民政部关于加大城镇贫困群众脱贫解困力度的提案答复的函

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民函〔2018〕790号

黄跃金委员:

您提出的“关于加大城镇贫困群众脱贫解困力度的提案”收悉。经商中央组织部、发展改革委、教育部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、银保监会,现答复如下:
    一、关于确定城市贫困保障目标

近年来,为帮助城市贫困群众解决特殊困难,我部会同有关部门出台系列政策措施,将城市困难居民纳入社会救助政策体系。1997年,城市最低生活保障制度在全国范围内建立。2014年2月,国务院颁布《社会救助暂行办法》,全面建立了以低保制度、特困供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助和社会力量参与为主要内容的社会救助制度体系。2014年10月,国务院印发《关于全面建立临时救助制度的通知》(国发〔2014〕47号),明确了临时救助的对象、标准、程序等内容。2016年2月,国务院印发《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》(国发〔2016〕14号)。2017年1月,民政部、财政部等6部门联合印发《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》(民发〔2017〕12号),要求大病保险对符合条件的低保对象、特困人员实行倾斜性支付政策。按照上述政策规定,生活困难的城市困难居民,可以根据自身困难和需求,申请低保、临时救助、特困供养或重特大疾病医疗救助。截至2017年底,全国共有城市低保对象1261万人,平均城市低保标准为541元/人月,较上年增长9.3%;全年累计支出城市低保资金640.5亿元。全国共有城市特困人员25万人,其中生活不能自理特困人员8.8万人,集中供养8.8万人。2017年,全国城市特困人员基本生活保障平均标准为8292元/人•年,全护理、半护理、全自理特困人员照料护理平均标准分别为6633元/人•年、3730元/人•年、2068元/人•年。全年支出城市特困人员救助供养资金16.8亿元。全国共实施临时救助893万人次,累计支出救助资金95.8亿元,平均救助水平1073元/人次。

同时,发展改革委将健全社会救助体系相关内容纳入“十三五”规划纲要,设立专门章节,重点部署了加强社会救助制度与其他社会保障制度、专项救助与低保统筹衔接。发展改革委牵头编制的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》将基本社会服务纳入基本公共服务范畴。我部配合发展改革委、中国残联共同编制了《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》,通过重点建设一批社会福利服务设施,努力增强兜底保障能力,提升针对困境儿童、精神障碍患者等困难群体的服务水平。

二、关于建立健全工作机制

为进一步解决包括城市贫困群众在内的城乡困难群众基本生活保障问题,民政部着力加强部门协同,建立了一系列工作机制,推动低保等社会救助工作顺利开展。

一是建立社会救助部门协调机制和困难群众基本生活保障工作协调机制。根据《国务院关于同意建立全国社会救助部际联席会议制度的批复》(国函〔2013〕97号),民政部牵头,会同中央宣传部、财政部等26个部门建立了全国社会救助部际联席会议制度,每年召开一次全体会议。各地也普遍成立了社会救助部门协调机制,其中北京、河北等20个省(区、市)和新疆生产建设兵团由分管负责同志担任协调机制负责人。同时,2017年以来,按照国务院第162次常务会议要求,我部指导所有县(市、区)全面建立由政府负责人牵头,民政部门负责,有关部门和单位参加的困难群众基本生活保障工作协调机制。此外,一些地方民政部门还积极争取党委和政府重视,将低保等社会救助工作列入了党委或政府绩效考核范围。

二是建立困难群众救助工作绩效评价机制。2014年以来,民政部会同财政部开展低保工作绩效评价,对地方低保工作的政策保障、资金保障、能力建设、对象管理、资金执行、监督检查等情况进行逐项打分,将评价结果通报各地并作为地方改进工作和分配中央财政补助资金的重要因素。2017年起,将绩效评价范围拓展到特困人员救助供养、临时救助。

三是健全资金保障机制。近年来,各级财政不断加大资金投入力度,2018年,中央财政安排困难群众救助补助资金1401亿元,比上年增加70亿元,继续支持各地统筹用于城乡低保、特困人员救助供养、临时救助、流浪乞讨人员救助、孤儿基本生活保障等五个支出方向。我们将配合财政部等有关部门继续完善相关政策措施,健全资金保障机制,指导和督促地方进一步落实资金投入责任,加强规范管理,切实保障好困难群众的基本生活。

四是建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。为防止物价大幅上涨给城乡困难群众基本生活带来影响,2016年,我部配合发展改革委、财政部等部门印发了《关于进一步完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的通知》(发改价格规〔2016〕1835号);2017年,印发《民政部办公厅关于做好社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动相关工作的通知》(民办函〔2017〕11号),指导各地建立健全低保标准与物价上涨挂钩的联动机制,确保困难群众基本生活水平不因物价上涨而降低。

五是建立跨部门信息核查机制。近年来,民政部会同公安部、原银监会、证监会、住房城乡建设部、原工商总局、自然资源部先后出台了查询社会救助家庭成员户籍、车辆、银行存款、证券财产、住房公积金、住房保障、住房买卖、工商登记、不动产登记等相关信息的政策文件。全国31个省(区、市)和97.6%的地市级、79.3%的县级建立了核对机构。目前核对已经在低保工作中全面应用,实现“逢进必核、复审必核”。2017年全年,全国共开展各类受托核对1.25亿人次。其中,开展低保受托核对(包含新申请低保数量及动态管理)1.15亿人次;开展住房保障类受托核对422万人次,全国各类受托核对的不实申报检出率为7.29%。

六是建立社会参与机制。我部指导各地贯彻落实慈善法,鼓励、引导社会力量积极参与社会救助。如北京市在乡镇以上层面建立慈善和社会救助对接的信息系统,沟通供需双方。浙江省通过社会组织主办的信息对接平台,将政府掌握的救助对象信息和社会组织掌握的救助资源对接,实现了政府压力有所减轻、社会组织更加方便、困难群众得到更多实惠的良好效果。

七是建立社会监督诚信机制。目前民政部正积极配合国家发展改革委等部门,将社会救助纳入到全国信用体系建设当中,让骗取国家救助资金的不法分子接受和“老赖”一样的处理,惩戒不法行为。陕西等地还探索建立了社会救助失信惩戒机制,将申请人故意虚报、隐瞒家庭收入、财产及所在单位出具虚假证明材料的,认定为失信行为,并纳入公共信用信息平台对外披露,提高“骗保”的机会成本。

三、关于出台相关政策

一是明确界定对象范围。近年来,民政部不断加强部门协作,切实发挥全国社会救助部际联席会议制度作用,优化社会救助制度设计,明确不同救助制度的救助人群,以“基本生活救助重点保障低保、特困人员等收入偏低、经济状况困难的家庭;医疗、住房、教育、就业等专项救助政策逐步覆盖包括低保、特困等在内的经济困难以及低收入家庭和支出型贫困家庭”为发展目标,全力构筑社会救助安全网。关于您提出的“制定全国统一的城镇贫困群众认定办法,建立全国统一的城镇贫困群众信息数据平台”的建议,我部将在下步完善低保政策时,会同相关部门认真研究论证。

二是健全低保对象认定方法。按照《社会救助暂行办法》等法规政策要求,共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准,且符合当地财产状况规定的家庭,纳入低保范围。为解决因重病、重残等支出型贫困家庭问题,今年7月,我部会同财政部、国务院扶贫办印发《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》(民发〔2018〕90号),要求对未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的贫困人口,可参照单人户纳入农村低保范围。同时,要求进一步完善农村低保家庭经济状况核查机制,细化核算范围和计算方法,对于家庭成员因残疾、患重病等增加的刚性支出、必要的就业成本等,在核算家庭收入时可按规定适当扣减。下一步,我们将跟踪各地政策实施效果,指导地方根据当地实际适时将这一政策向城市低保拓展。此外,北京、上海、浙江等地都探索建立了因病支出型贫困家庭救助制度,取得了一定成效。

三是建立低保渐退制度。贯彻落实《国务院关于印发“十三五”促进就业规划的通知》(国发〔2017〕10号)精神,指导地方民政部门通过逐步扣减低保金的渐退机制,为低保对象提供一个平稳的心理适应期和保障过渡期,增强其就业意愿。各地在实际工作中,多数都建立了低保渐退制度(对实现就业、家庭人均收入超过低保标准的低保对象,不是立即退出低保,而是给予一定时间的渐退期,逐步减少低保金,直到收入稳定超过低保标准后才退出低保),尽最大努力激发低保对象内生动力,帮助低保家庭走出困境。

四是提高相关政策保障标准。制定低保标准方面,2011年,民政部会同发展改革委、财政部、国家统计局下发了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》(民发〔2011〕80号),提出根据基本生活费用支出法、恩格尔系数法和消费支出比例法三种测算方法,对各地低保标准制定调整工作加以规范。目前,民政部正在会同相关部门研究制定关于低保标准量化调整的政策措施。截至2017年底,全国共有城市低保对象1261万人,平均城市低保标准为541元/人月,较上年增长9.3%;全年累计支出城市低保资金640.5亿元。残疾人两项补贴方面,目前全国所有县(市、区)实现了发放全覆盖,分别惠及困难残疾人1062万人、重度残疾人1164万人。据统计,生活补贴标准大部分省份处于每月50-80元之间,10个省份达到或超过每月100元,最高的北京市每月达到900元。护理补贴标准大部分省份处于每月50-80元之间,14个省份达到或超过每月100元,最高的浙江省每月达到500元。

五是切实做好教育救助。党和国家历来高度重视学生资助工作,目前已形成了覆盖学前教育到研究生教育家庭经济困难学生资助体系。在学前教育阶段,地方政府对经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助。在义务教育阶段,对城乡义务教育学生免除学杂费,免费提供教科书,对家庭困难寄宿生补助生活费。在普通高中教育阶段,建立了以国家助学金、建档立卡等家庭经济困难学生免除学杂费、地方政府资助项目为主,学校和社会资助相结合的资助政策体系。在中等职业教育阶段,建立了以免学费、国家助学金为主,学校和社会资助及顶岗实习为补充的资助政策体系。在高等教育阶段,建立了本专科生国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金等为主要内容的资助政策体系。

六是加大医疗救助力度。民政部指导地方民政部门落实《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》(国办发〔2015〕30号)和《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》(民发〔2017〕12号),在提升制度可及性和救助靶向性方面作出部署,困难群众获得感日益增强。2017年,全国累计实施医疗救助8738万人次,其中住院救助和门诊救助3535万人次,资助困难群众参加基本医疗保险5203万人次,全年累计支出医疗救助资金313亿元。银保监会通过承办城乡居民大病保险、开展贫困人口商业补充保险、参与异地就医直接结算等方式,减轻贫困群众医疗负担,助力国家脱贫攻坚战略。

七是做好就业救助。党中央高度重视低保人员就业工作。《就业促进法》专设“就业援助”一章,明确要求各级人民政府建立健全就业援助制度。同时规定对大龄、身有残疾、享受最低生活保障、连续失业一年以上,以及因失去土地等原因难以实现就业的就业困难人员,实行优先扶持和重点帮助。对各类企业招用就业困难人员,签订劳动合同并缴纳社会保险费的,在相应期限内给予社会保险补贴;对自主创业的就业困难人员,给予税费减免、创业担保贷款及贴息、一次性创业补贴等政策;对灵活就业的,在相应期限内给予一定的社会保险补贴;各级政府投资开发的公益性岗位,优先安排符合岗位要求的就业困难人员,并给予社会保险补贴和岗位补贴。要求各类公共就业和人才服务机构,免费为包括低保人员在内的各类劳动者提供政策咨询、信息发布、职业指导、职业介绍等服务,对就业困难人员实施就业援助、落实政策和提供重点帮扶。各地于每年元旦、春节期间,开展就业援助月专项活动,实施集中援助,通过加大政策宣传力度,提供精准服务,开发就业岗位,帮助低保人员尽快实现就业。对有劳动能力的低保人员,根据求职意向和市场需求,组织并推荐其参加职业技能培训,并落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴政策;对农村和城市低保家庭中未继续升学的应届初高中毕业生,参加劳动预备制培训的,还给予一定的生活费补贴。

下一步,我们将积极协同相关部门,认真贯彻落实《社会救助暂行办法》和《国务院关于加强和改进最低生活保障工作的意见》等政策法规要求,切实加强城镇困难群众社会救助制度体系建设,加强部门配合和制度衔接,努力解决困难群众基本生活和医疗、教育、就业等多方面遇到的困难和问题,帮助他们早日脱离困境,确保全面建成小康社会不落一户不落一人。同时,积极协同相关部门,认真总结各地成功经验,研究论证城镇贫困群体脱贫解困的政策思路。

感谢您对民政工作的关心和支持。

民政部

                                2018年9月28日

 

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