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民政部关于大力发展居家养老的提案答复的函

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民函[2017]819号

刘德旺委员:

您提出的“关于大力发展居家养老的提案”收悉。您的提案内容丰富、全面、详实,对于全面加快发展居家养老服务,统筹推进养老服务体系建设具有重要参考意义,我们将在今后的工作中认真研究吸收。经商财政部、国土资源部、住房城乡建设部、卫生计生委,现答复如下:

居家养老服务是养老服务体系建设的基础。民政部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、卫生计生委等部门十分重视居家养老在养老服务体系建设中的基础性地位,积极推动完善居家养老政策法规、建立投资主体多元化、服务对象公众化、服务功能全面化、服务平台信息化、服务供给多元化的居家养老服务发展格局。

第一,完善居家养老法规政策。在法律建设方面,2012年新修订了《中华人民共和国老年人权益保障法》,明确提出国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。北京、天津、河北、浙江、江苏、宁夏、青岛等地制定了养老服务促进条例或居家养老服务条例等专项地方性法规。在规划建设方面,《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》、《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出了进一步夯实居家社区养老服务基础,开展居家社区养老服务工程。在政策文件方面,全国老龄办、民政部等10个部门联合印发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》(全国老龄办〔2008〕4号),国务院印发了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号,以下简称国务院35号文件),进一步明确了大力发展居家养老服务的任务要求。在标准规范方面,民政部参与编制了《社区老年人日间照料中心建设标准》(建标143—2010),报请国家标准委发布了《社区老年人日间照料中心服务基本要求》(GB/T33168—2016)、《社区老年人日间照料中心设施设备配置》(GB/T33169—2016)等国家标准。各地也制定了一系列相配套的规范和标准,推动居家养老服务规范发展。

第二,加大社区居家服务资金保障。截至2016年底,全国有27个省份出台了高龄津贴政策,惠及2355.4万老年人,比上年增长9.3 %;20个省份建立了养老服务补贴制度,惠及282.9万老年人,比上年增长9.7%;17个省份建立了老年人护理补贴制度,惠及40.5万老年人,比上年增长52.8%。2013—2015年,中央专项彩票公益金安排30亿元,支持建设10万个农村互助幸福院建设。“十二五”以来,协调安排中央预算内资金110多亿元、民政部本级福利彩票公益金55亿元支持地方养老服务设施建设。2016年,中央财政安排福彩公益金13.1亿元,2017年,将继续安排13.2亿元,支持城镇社区福利机构、社区养老服务设施、农村五保供养设施、光荣院、优抚医院等设施设备改扩建及更新改造。“十三五”期间,中央财政每年安排中央专项彩票公益金10亿元,通过以奖代补方式,支持开展居家和社区养老服务改革试点,发挥在居家和社区养老服务方面的典型示范作用。财政部支持地方设立养老服务产业发展基金。2014年,财政部会同商务部启动以市场化方式支持养老服务产业发展。2014—2015年,中央财政共安排48亿元,支持吉林、山东等8省设立养老服务产业发展基金。基金重点投向居家养老、社区养老、培育有竞争力的品牌养老企业和中小养老企业、推动养老服务与家庭、医疗等融合发展。其中,投入居家养老、社区综合服务、大众化集中养老等面向大众的养老服务产业比例要求不低于60%。

第三,促进社会力量参与社区居家养老服务。民政部先后推动出台了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号)、《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(银发〔2016〕65号)等文件,明确提出“支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络”,为社会力量参与养老服务业发展在投融资、用地等方面提供了有力支持。各地立足实际,在社区居家养老中探索建立政府购买服务制度,对于社会力量兴办的社区养老服务机构和服务组织分别给予开办补助或者运营补贴,鼓励包括餐饮企业等在内的广大社会力量为老年人提供用餐、家庭照料、医疗护理等多样化的服务。财政部落实税费优惠政策,支持社区居家养老服务业发展。一是加快推进政府购买养老服务,创新基本养老服务提供方式。财政部会同有关部门印发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》(财社〔2014〕105号),提出各地要转变养老服务提供方式,在养老服务领域大力推广政府购买服务方式,提供基本养老服务,逐步使社会力量成为发展养老服务的主体,培育专业化的养老服务组织。二是制定出台税费优惠政策。会同税务总局印发《关于支持文化服务出口等营业税政策的通知》(财税〔2014〕118号),进一步明确了享受免征营业税的养老机构和养老服务范围,更好地发挥税收政策鼓励民间资本投资养老服务业的引导作用。

第四,加强社区居家养老服务设施建设。国务院35号文件明确要求加强居家和社区养老服务设施建设,新建居住(小)区要将居家和社区养老服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。大型住宅开发项目的居家和社区养老服务设施可以适当分散布局,小型住宅开发项目可在相邻附近适当集中配置。已建成居住(小)区要通过资源整合、购置、租赁、腾退、置换等方式,配置相应面积并符合建设使用标准的居家和社区养老服务配套设施。国土资源部、住房城乡建设部、民政部等部门联合印发《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》(建标〔2014〕23号),要求各地国土资源主管部门将养老服务设施建设用地纳入土地利用总体规划和土地利用年度规划,按照住房开发与养老服务设施同步建设的要求,对养老服务设施建设用地依法及时办理供地和用地手续。民政部会同住房城乡建设部、国土资源部等部门出台了《关于印发<养老服务设施用地指导意见>的通知》(国土资厅发〔2014〕11号)、《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》(民发〔2014〕116号)、《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》(发改投资〔2014〕2091号)、《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》(民发〔2016〕179号)等政策文件,明确提出要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划,合理安排用地需求。截至2016年底,社区养老服务机构和设施3.5万个,比上年增长34.6%,互助型养老服务设施7.6万个,比上年增长22.6%。社区居家养老服务设施已覆盖全部城镇社区和50%以上的农村社区。

第五,加快社区居家养老信息化建设。民政部认真贯彻落实《国务院关于推进“互联网+”行动的指导意见》(国发〔2015〕40号)、《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》(民发〔2013〕170号)等文件精神,积极推进社区信息化和智慧健康养老工作,联合工业和信息化部、发展改革委等部门印发了《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》(民发〔2013〕170号)、《关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知》(民函〔2014〕325号),颁布了《社区公共服务综合信息平台基本规范》(MZ/T053—2014)。民政部办公厅下发《关于确定首批养老服务和社区服务信息惠民工程试点单位和地区的通知》(民办函〔2015〕315号),推进社区公共服务综合信息平台和智慧社区建设。建立和完善国家养老服务信息系统,加快发展基于互联网的养老服务。创新养老服务和社区服务信息协同共享机制,构建一体化服务网络平台。各地共建有统一的养老服务信息平台840个,其中,山东、浙江、新疆、四川、山西、内蒙古等地平台数量超过 50家。以养老服务为切入点,优先支持居家和社区养老服务项目,吸纳社区志愿服务和商业服务资源,建设一体化社区信息服务站。完善养老服务和社区服务信息网络,提升服务的便捷化、智能化水平。以互联网、移动通讯网、物联网等现代信息技术为依托,建立公共服务平台,将养老服务、医疗健康服务体系统一整合,提升健康养老服务公共服务水平,推进服务的便捷化、智能化。

第六,促进医疗服务与社区居家养老服务结合发展。民政部会同卫生计生委提请国务院印发了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》(国办发〔2015〕84号),联合印发了《关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》(国卫办家庭函〔2016〕353号)和《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》(民发〔2016〕52号)等文件,开展了健康养老重大工程、养老机构远程医疗合作试点等,积极推进医养结合工作。卫生计生委联合13部门印发了《“十三五”健康老龄化规划》,发布《老年人健康核心信息》《老年人家庭保健与照护指南》,出版《中国老年人健康指南》,倡导健康生活方式,提高老年人日常保健和疾病预防的意识和能力。开展“计划生育家庭养老照护试点工作”,帮助计划生育家庭,特别是有失能老年人的计划生育家庭,解决居家养老照护方面的现实困难和实际问题。深入推进家庭医生签约服务,通过家庭医生签约服务团队为老年人提供基本医疗、公共卫生和约定的健康管理服务,鼓励家庭医生签约服务团队为老年人提供上门服务。联合国务院医改办等部门印发了《关于印发推进家庭医生签约服务指导意见的通知》(国医改办发〔2016〕1号),提出家庭签约服务优先覆盖老年人等人群,到2017年,家庭医生签约服务率达到30%以上,重点人群签约覆盖率达60%以上。

第七,加强居家养老服务人才队伍建设。提高居家养老服务质量与管理水平的关键在人才。为加强养老服务人才队伍建设,民政部会同教育部出台了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》(教职成〔2014〕5号),以促进就业为导向,按照“积极发展、多种形式、全面加强、突出重点”的原则,大力发展养老服务相关专业,不断扩大人才培养规模,积极开展岗位培训和在职远程教育培训。教育部持续强化行业指导和实训基地建设,为居家养老服务事业发展提供了有力的人才保障和智力支持。一是大力支持养老服务相关专业建设。自2006年起,教育部启动“国家示范性高等职业院校建设计划”、“高等职业学校提升专业服务产业发展能力项目”、“职业教育实训基地项目”和“职业教育专业教学资源库”计划,累计投入10139万元,促进了养老服务专业教育基础建设。二是优化养老服务相关专业设置。在《中等职业学校专业目录(2010年修订)》中,专门设护理(老年护理与服务方向)、老年人服务与管理等专业。在《普通高等学校高等职业教育(专科)专业目录(2015年)》中,专门设置了护理、康复治疗技术、医学营养、老年服务与管理、老年保健与管理等专业,增设了老年护理、养老护理与管理、养老产业经营管理、老年辅具应用等专业方向,逐步形成了较为完善的专业体系。三是以示范专业点为引领,不断提升全国职业院校养老服务专业建设水平。2016年6月,教育部会同民政部、国家卫生计生委、国家食品药品监管总局、国家中医药管理局,共同确定北京社会管理职业学院的老年服务与管理专业等65个专业点为首批全国职业院校养老服务类示范专业点,北京卫生职业学院的护理专业等76个专业点为首批全国职业院校健康服务类示范专业点,推动相关职业院校在更大范围内发挥示范引领作用。四是稳步推进养老服务实训基地建设。以合作共建为主要方式,推动学校与各类养老服务机构建设养老服务实训基地。目前,共有155所职业院校与608家养老机构、医院和企业等,共同建设了500个融教学、培训、职业鉴定和老年护理服务等为一体的养老服务实训基地,基本满足了养老服务人才实习实训需求。

第八,促进养老机构规范发展,健全监管制度。各级民政部门按照权限负责养老院设立许可和日常监管工作,对违反《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》的行为依法进行处罚。养老机构设立和运营中涉及的消防、建筑、医疗、食品等事项由相关部门监管。公安部门依法对养老机构进行消防监督检查,依法查处消防安全违法行为。对涉嫌犯罪的欺老、虐老案件及时介入,并依法移送检察机关提起公诉。住建部门负责对养老机构建筑竣工验收和建筑质量安全进行监管。卫生计生部门负责养老机构开办医疗机构的设立许可和日常监管工作,负责养老机构食品安全监督管理工作。环境保护部门负责养老机构环评管理。人力资源社会保障部门负责养老机构内设医疗机构医保定点的审核管理等。质量技术监督部门负责对养老机构服务质量、标准化建设进行监督管理。老龄办负责组织、协调、指导、督促有关部门做好老年人权益保障工作。工商、税务、宗教等其他部门依照自身职责管理养老机构涉及的相关事务。此外,积极发挥行业协会作用,加强行业自律。目前,广东省、四川省、湖南省、广东省、贵州省等地都成立了养老服务行业协会。

下一步,民政部将会同有关部门积极抓好《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号,以下简称国办发91号文件)、《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》(国办发〔2017〕52号)等文件落实,加快制定和完善社区居家养老支持政策,提升家庭养老功能,建立政府、市场、家庭与老年人协同参与机制,优化社区居家养老发展环境,加强对社区居家养老服务的顶层设计,加大对各类服务主体的政策扶持,进一步巩固社区居家养老在我国养老服务体系建设中的基础性地位。

一、夯实家庭养老支持政策,巩固社区居家养老基础地位。贯彻落实《中华人民共和国老年人权益保障法》,研究制定家庭养老支持政策,鼓励子女与老年人就近居住或共同生活的带薪休假、经济支持、喘息照顾、税收优惠等政策,为家庭成员与老年人共同生活、承担赡养义务提供经济支持或便利。深化供给侧结构性改革,大力培育和发展市场主体,激发市场活力,加强质量监管,重点解决居家养老、农村养老、失能半失能和低收入困难老年人、空巢老年人等不同人群、不同层次的养老问题,提升养老服务质量,提高老年人满意度。

二、加强政策引导,充分发挥社会力量的主体作用。一是发挥政策综合激励效益。全面落实国办发91号文件、《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》(国办发〔2017〕21号)要求,进一步细化养老服务领域优惠扶持政策,做好文件各项政策措施的落实工作。二是加大养老服务放管服改革力度。抓好民政部等部门《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》(民发〔2017〕25号)落实,通过压减审批流程,强化监管服务能力,进一步降低社会力量参与养老服务业的制度性成本。贯彻落实李克强总理6月13日在全国深化放管服改革电视电话会议上的重要讲话精神,加大养老服务放管服改革力度,在保障老年人生命健康和合法权益的前提下,全面放开养老服务市场,激发民间社会资本投资的积极性。三是进一步发挥社会力量的主体作用。着力解决社会资本参与养老服务业发展面临的设施用地、金融支持、税费优惠、人才培养等方面的实际困难,加快推进公办养老机构改革,深入推进居家社区养老服务改革试点,进一步加大对真抓实干成效明显地方的激励支持力度,为社会力量腾出发展空间,营造公平竞争环境。

三、推进居家养老服务信息化业态融合创新。发展智慧养老服务新业态,开发和运用智能硬件,推动移动互联网、云计算、物联网、大数据等与养老服务业结合,创新居家养老服务模式,通过政府建设、委托建设等方式,建设突出服务和信息集成、强化供给和需求对接、涵盖评估和监管的综合性管理服务信息平台,为老年人提供质优价廉、形式多样的服务。重点推进老年人健康管理、服务预约等服务,开发更加多元、精准的私人订制服务,创新发展慢性病管理、居家健康养老、个性化健康管理、互联网健康咨询、生活照护等健康养老服务模式。打通养老服务信息共享通道,推进社区综合服务信息平台与户籍、医疗、社会保障等信息资源对接,促进养老服务公共信息资源向各类养老服务机构开放。

四、加快推进医养结合工作。一是进一步明确医养结合定位,更加重视提高养老服务质量。将医养结合聚焦在推进医疗卫生和养老服务的优势互补上,聚焦在提高老年人长期照护质量和养老服务业“提质增效”上,重视提升服务能力和改善服务质量。二是充分发挥政府兜底保障和市场基础配置作用,推进养老服务多层次发展。更加明确政府、市场的关系和作用,重点是保障和改善城乡经济困难失能老年人的长期照护,政府资源更多的投向特殊困难老年人群体,更加突出强调精准施策、精准发力,支持城乡兴建一批面向经济困难失能老年人的老年养护院和医养结合的养老设施。三是积极参与探索建立长期护理保险制度。协助推动实现符合条件的跨省异地住院老年人医疗费用直接结算。卫生计生委将积极配合推动老年长期照护保险制度的建设,逐步推进医养结合工作的全面开展,研究规范老年医疗服务行为,进一步规范相关执业人员诊疗行为,建立完善质量控制与评价体系,加强业务指导与监管,确保服务质量与安全;配合相关部门做好老年健康相关的制度完善、体系建设与配套支持政策等的制定与组织实施工作。

五、继续强化居家养老服务人才队伍建设。教育部将进一步加大居家养老服务人才培养力度,创新人才培养模式,提升人才培养质量,更好地适应和满足我国居家养老服务行业的发展需求。一是进一步完善养老服务相关专业人才培养体系。逐步建立以中高职院校为主体,本科生和研究生为补充的完整的人才培养体系。二是进一步优化养老服务相关专业设置。通过修订专业目录等方式,有针对性地增设符合居家养老服务行业需求的相关专业。三是进一步加大养老服务专业支持力度。继续加大经费投入和项目支持,加强实训基地建设,完善管理激励机制,动员社会各界力量,推动养老服务工作科学发展。

六、加强养老服务行业监管。强化养老机构主体责任。养老机构法定代表人、主要负责人或实际控制人是养老机构管理服务的第一责任人,对养老机构的管理服务质量、安全全面负责。督促养老机构认真落实《养老机构管理办法》有关要求,一是指导和督促养老机构按照国家有关规定建立健全安全、消防、卫生、档案等规章制度,制定突出事件应急预案;特别是要联合公安消防部门组织开展日常防火检查,实行消防工作责任制,定期组织灭火和应急疏散消防安全培训。二是落实强制报告制度,养老机构必须于每年一季度前上报年度工作报告,实施许可的民政部门应当公布检查结果,对拒不上报或者检查不合格的,重点督促检查,并向社会公布检查结果。三是建立养老机构综合评估制度,结合事业单位改革和政府购买服务等措施,定期组织或委托第三方对养老机构的人员、设施、服务、管理、信誉等情况进行综合评价,将评价结果与补贴发放、项目支持等挂钩,并向社会公布。四是加快建立健全养老机构分类管理制度,积极开展服务质量满意度测评,鼓励养老机构加强质量管理体系建设。建立养老机构监管信息披露制度,通过联网、公示、收入系统核对等方式,加强对养老机构补贴资金使用的监管。

感谢您对民政工作的关心和支持! 

 

                                                        

              

                                 民政部 

                              2017年9月11日

 


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