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民政部关于“关于制订短中长期措施以解决农村留守儿童问题的提案”答复的函(摘要)

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党中央、国务院高度重视农村留守儿童关爱保护工作,习近平总书记、李克强总理多次作出重要指示批示。党的十八届三中、五中全会明确提出要建立健全农村留守儿童关爱服务体系。《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》将农村留守儿童关爱保护列为基本公共服务内容。2015年,民政部会同发展改革委起草《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见(代拟稿)》,明确了指导思想、基本原则和工作目标,提出了完善关爱服务体系的具体措施,设计了强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等环节,提出了从源头上逐步减少儿童留守现象的长远目标,强化了组织领导、能力建设、激励问责、宣传引导等保障措施,2016年1月27日,国务院常务会议审议通过该稿。2016年2月印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号,以下简称《意见》)。《意见》按照标本兼治的思路,针对农村留守儿童关爱保护工作中的突出问题和薄弱环节,提出了系统性的顶层设计和有针对性的政策安排,要求各地将农村留守儿童关爱保护工作纳入重要议事日程,建立家庭、政府、学校尽职尽责,社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系。

一、关于加强学校教育关爱服务

党中央、国务院历来重视农村留守儿童教育问题。近年来,先后出台了一系列政策措施,引导和支持地方加大投入力度,优化支出结构,巩固完善农村义务教育经费保障机制,提高经费保障水平。一是实施“两免一补”和学生营养改善计划等政策,目前包括建议中所提农村留守儿童、事实孤儿等在内的义务教育阶段学生全部免除学杂费,农村学生可以获得国家规定课程免费教科书,农村家庭经济困难寄宿生还可以获得生活费补助,贫困地区学生可以获得营养膳食补助。二是改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件,加大农村寄宿制学校建设力度,有效缓解了留守儿童无人照看、学习和安全得不到保障等问题。三是扩大普惠性学前教育资源,建立幼儿资助制度,切实保障留守儿童接受学前教育的权利。四是加强教师队伍建设,实施“国培计划”、“特岗计划”等项目,着力提升乡村教师队伍素质,使留守儿童能够接受较好的教育。

教育部等部门高度重视农村留守儿童教育关爱工作。2013年,教育部等5部门出台了《加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》,对加强学校教育关爱工作作出了全面部署,确定了留守儿童“三优先”的原则,要求优先满足留守儿童寄宿需求、营养需求和上下学交通需求。该文件还明确提出推广“代理家长”模式,注重结对帮扶,广泛动员社会力量,开展行之有效的关爱活动。2015年,教育部组织了中西部地区万名留守儿童就学和生存状况调研,开展了留守儿童教育关爱工作情况自查,要求各地全面排查留守儿童工作中存在的问题和薄弱环节,加强整改,完善机制,将各项工作措施落到实处。教育部在中西部10个县市建立了留守儿童教育关爱工作观测联系点,作为调研观测平台、工作推进试点和基层联系单位。组织开展留守儿童工作集中调研,交流了观测联系点工作经验,还会同民政部、公安部开展了农村留守儿童摸底排查工作,进一步摸清留守儿童底数,健全动态信息更新机制。

在学校教育方面,教育部推动各地各校普遍建立留守儿童普查登记制度、强制报告制度、家校联系制度和结对帮扶制度,重点抓好安全保障、心理辅导、控辍保学、困难救助四方面工作。2013年,教育部、公安部、共青团中央、全国妇联联合印发了《关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见》,指导各地加强对留守女童的安全保护。教育部要求各地各校加强人防、物防和技防建设,完善重点时段和关键部位的安全监管,严格落实值班、巡查制度,加强校园周边治安综合治理,建设平安校园,保障留守儿童安全健康成长。在目前义务教育学校相关课程中包含了精神、心理、生理、行为等方面教育内容,特别强调心理健康教育。2012年教育部印发了《中小学心理健康教育指导纲要(2012年修订)》,进一步科学指导和规范中小学心理健康教育工作,强调要以中西部地区和农村地区发展为重点,推动中小学心理健康教育全面、协调发展,要求各地各校进一步加强心理健康教育制度建设、课程建设、心理辅导室建设和师资队伍建设。教育部还成立了中小学心理健康教育专家指导委员会,在全国设立了20个心理健康教育示范区,开展了心理健康教育特色学校争创活动,全国共有205所中小学校被命名为首批心理健康教育特色学校。

2016年7月,国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(国发〔2016〕40号),要求按照全面建成小康社会目标,加快缩小城乡教育差距,促进教育公平,统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展,提出加快县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖,到2020年城乡二元结构壁垒基本消除,义务教育与城镇化发展基本协调;城乡学校布局更加合理,大班额基本消除,学校标准化建设取得显著进展,城乡师资配置基本均衡,乡村教师待遇稳步提高,岗位吸引力大幅增强,乡村教育质量明显提升,九年义务教育巩固率达到95%,县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。下一步,教育部还将制订出台控辍保学文件和加强农村寄宿制学校建设管理文件,有针对性地解决农村留守儿童辍学问题,为留守儿童提供更好的学习生活条件和教育关爱。

二、关于支持帮扶留守儿童及其家庭

按照《社会救助暂行办法》规定,国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准,且符合当地低保家庭财产状况规定的家庭,给予低保;对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人,给予特困人员救助供养;对因火灾、交通事故等意外事件,家庭成员突发重大疾病等原因导致基本生活暂时出现严重困难的家庭,或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力导致基本生活暂时出现严重困难的低保家庭以及遭遇其他特殊困难的家庭,给予临时救助。凡符合上述条件的困难留守儿童,均可按规定申请享受有关社会救助待遇。本人申请有困难的,可以委托村民委员会代为提出申请。近年来,各级财政部门不断加大资金投入力度,保障困难群众的基本生活。2016年,中央财政共安排困难群众基本生活救助补助资金1374.55亿元,地方财政部门也不断加大资金投入力度。民政部指导推动各地民政部门从基本生活保障、医疗救助、社会融入、支持社会组织参与等方面,帮助农村留守儿童及其家庭解决实际困难。下一步,财政部将会同民政部等有关部门,完善中央补助政策,加大社会救助资金投入力度,切实保障包括留守儿童困难家庭在内各类困难群众的基本生活。民政部将会同有关部门督促各地通过定期走访、全面排查、重点核查等方式,主动发现处于生活困境的农村留守儿童,及时将符合条件的农村留守儿童及其家庭纳入有关社会救助、社会福利政策保障范围。

三、关于鼓励父母返乡和帮助儿童进城

(一)关于引导外出务工人员返乡创业。支持农村劳动力返乡创业,可以带动当地劳动力就近就地就业,增加农村居民收入,有助于从根本上解决留守儿童问题。国家高度重视就业创业工作,出台了一系列政策措施,促进包括返乡农民工在内的各类群体就业创业。第一,扶持农村劳动力返乡创业。2015年6月,国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》(国办发〔2015〕47号),提出了支持返乡创业的五方面政策措施:一是降低返乡创业门槛。二是落实定向减税和普遍性降费政策。符合政策规定条件的,可享受减征企业所得税、免征增值税、营业税等税费减免政策。三是加大财政支持力度。对符合条件的企业和人员,按规定给予社保补贴;具备享受支农惠农、小微企业扶持政策规定条件的纳入扶持范围;经工商登记注册的网络商户从业人员,同等享受各项就业创业扶持政策;未经工商登记注册的,可同等享受灵活就业人员扶持政策。四是强化返乡创业金融服务。运用创业投资类基金支持农民工等人员返乡创业;加快发展村镇银行、农村信用社和小额贷款公司,鼓励银行业金融机构开发有针对性的金融产品和金融服务;加大对返乡创业人员的信贷支持和服务力度,对符合条件的给予创业担保贷款。五是完善返乡创业园支持政策。同时,国务院办公厅印发了《鼓励农民工等人员返乡创业三年行动计划纲要》(2015-2017年),从提升基层创业服务能力、发展返乡创业园、开发农业农村资源、完善基础设施、培育电子商务、开展创业培训、对接万众创新等七个方面推动农民工返乡创业。各地正按照要求逐步落实,全面支持农民工返乡创业。第二,加快产业转移,促进承接地劳动力就近就地就业。《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》(国发〔2015〕23号)提出,要结合实施区域发展总体战略,引导具有成本优势的资源加工型、劳动密集型产业和具有市场需求的资本密集型、技术密集型产业向中西部地区转移,吸纳当地劳动力就近就地就业。人力资源社会保障部会同商务部和海关总署,开展了加工贸易转型升级和梯度转移工作,在中西部地区认定了44个加工贸易梯度转移重点承接地,通过承接加工贸易产业,促进当地经济发展,带动当地就业创业。第三,促进就业困难的劳动者实现就业创业。政府实施积极的就业政策,通过职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、求职创业补贴等政策,鼓励就业困难群体提升劳动技能、灵活就业、自主创业。为此,各级政府逐年加大就业专项资金的投入,专门用于贯彻落实各项就业创业扶持政策。据统计,“十二五”期间,全国各级财政投入的就业补助资金从2011年的669亿元,增加到2015年的880亿元,累计投入4080亿元,年均增长7.3%。2016年,中央财政已提前下达就业补助资金预算指标304亿元。上述资金中包括了用于落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、求职创业补贴等就业扶持政策的补贴支出。农民工等就业困难人员在符合条件的情况下,均可按规定申请上述补贴。近年来,随着中西部地区经济快速发展,当地创造的就业岗位逐渐增多,目前在本县域内实现就业创业的本地农民工逐年增加,所占比重逐年提高。2015年,全国本地务工的农民工共有10863万人,比上年增加289万人,占农民工总量的39.2%,所占比重比上年提高0.6个百分点。下一步,人力资源社会保障部门将会同有关部门细化实化配套政策,并切实抓好落实,引导农民工回乡创业,带动农村劳动力就近就地就业,让更多外出务工的父母留在家乡,减少留守儿童家庭存量,促进留守儿童健康成长。

(二)关于随迁子女在流入地平等接受教育。多年来,教育部坚持“两为主、两纳入”政策,积极推动各地以流入地政府为主、以公办学校为主接收随迁子女入学,将常住人口纳入区域教育发展规划,将随迁子女教育纳入财政保障范围。2015年,全国义务教育阶段农民工随迁子女1367.1万人,比上年增加72.37万人,其中60%集中在东部地区。广东省随迁子女人数最多,有302万人。全国随迁子女在公办学校就读比例保持在80%,有19个省(区、市)90%以上的随迁子女进入公办学校就读,政府购买民办学校学位数量达到83.1万个。从2013年起,符合条件随迁子女在当地参加高考人数逐年增多,2016年除西藏以外的30个省份解决了随迁子女在当地参加高考问题,共有11.8万名符合条件的随迁子女在当地报名参加高考,比2015年增加47%。2014年,国务院出台了《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》,进一步要求保障农民工随迁子女平等接受教育的权利。国务院2014年还出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,2015年颁布了《居住证暂行条例》,户籍制度改革的深入推进和居住证制度的逐步实施,将有力推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,为更好解决随迁子女在流入地接受教育问题创造条件。下一步,教育部将推动各地深入落实居住证暂行条例,逐步建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策,保障随迁子女平等接受义务教育,畅通升学渠道。

四、关于为教职人员提供补偿津贴

党中央、国务院历来重视农村教师工资待遇问题,近年来出台多项政策措施向农村教师倾斜。一是根据《关于印发〈高等学校、中小学、中等职业学校贯彻事业单位工作人员收入分配制度改革方案三个实施意见〉的通知》(国人部发〔2006〕113号)规定,中小学教师岗位工资和薪级工资标准,在新的专业技术人员基本工资标准的基础上分别提高10%。同时,到艰苦边远地区或国家扶贫开发工作重点县任教的大中专以上毕业生,试用期满合格后,可以提前定级,定级工资标准可高于同类人员1-2档。二是根据《关于印发<完善艰苦边远地区津贴制度实施方案>的通知》(国人部发〔2006〕61号)规定,900多个生活条件比较艰苦的县列入艰苦边远地区津贴实施范围,在艰苦边远地区的机关事业单位职工(包括农村中小学教师)执行艰苦边远地区津贴,所需经费由中央财政负担。三是根据《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见的通知》(国办发〔2008〕133号)规定,义务教育学校先行实施绩效工资,绩效工资暂按上年度12月份基本工资总额和规范后津贴补贴水平确定。其中,义务教育学校教师的规范后津贴补贴平均水平,按不低于学校所在县级行政区域公务员规范后的津贴补贴平均水平确定,并随着基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后津贴补贴的调整相应调整。学校主管部门具体核定学校绩效工资总量时,对农村学校特别是条件艰苦学校给予适当倾斜。四是《关于乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的通知》(人社部发〔2015〕7号)规定,对包括乡村教师在内的乡镇机关事业单位职工,实行乡镇工作补贴,补贴标准不低于月人均200元,并向条件艰苦的偏远乡镇和长期在乡镇工作的人员倾斜。上述政策的实施,对提高农村教师待遇发挥了积极作用。下一步,我们将在配合有关部门研究完善教师收入分配政策时,统筹考虑委员提出的建议。

为深入贯彻落实国发〔2016〕13号文件,2016年上半年民政部还做了以下工作:一是督促指导各地出台具体实施意见或方案。2016年3月,印发《关于贯彻落实<国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见>的通知》(民函〔2016〕119号),对准确把握和贯彻落实民政部门在农村留守儿童关爱保护工作中的职责任务和工作要求作出安排部署。4月6日,召开全国加强农村留守儿童关爱保护工作电视电话会议,王勇国务委员出席电视电话会议,对贯彻落实党中央、国务院决策部署,加强农村留守儿童关爱保护工作进行安排部署,提出明确要求。4月26日,召开座谈会了解各地民政部门牵头贯彻落实国务院《意见》情况,针对下步工作提出明确要求。5月20日和6月7日,分别举办全国培训班和部分省份座谈会,再次对制定具体实施意见或方案、开展摸底排查等工作提出明确要求。5月1日至31日,李立国部长等部领导带领由民政部、教育部、公安部、财政部和全国妇联有关司(局)组成的调研组,分赴河南、甘肃等7个省(区)实地调研农村留守儿童关爱保护工作开展情况,督促指导各地贯彻落实党中央、国务院决策部署和国发〔2016〕13号文件精神,全面做好农村留守儿童关爱保护工作。7月11日,以明传电报形式印发《关于贯彻落实国发〔2016〕13号文件进展情况的通报》,对各地制定实施意见、建立领导协调机制、部署摸底排查等工作进度和争取机构编制和财政资金支持情况进行了细致梳理和深入分析,分门别类地指出了各省(区、市)进展情况。目前,全国有20 个省(区、市)已经制定出台具体实施意见或方案,其他省(区、市)已报请政府审议。二是安排部署并督促指导农村留守儿童摸底排查工作。3月20日,会同教育部、公安部联合印发《关于开展农村留守儿童摸底排查工作的通知》(民发〔2016〕42号,以下简称《通知》),从2016年3月底至7月底在全国范围内开展一次农村留守儿童摸底排查工作。《通知》还要求,各地以摸底排查农村留守儿童为契机,同步推进农村留守妇女、老人摸底排查工作。6月30日以明传电报形式印发《民政部办公厅关于认真做好农村留守儿童摸底排查工作的补充通知》,进一步细化明确具体排查口径,督促各地及时高效完成农村留守儿童摸底排查工作。目前,各省(区、市)已经完成摸底排查工作,民政部将组织专门力量对摸排数据进行核实整理和汇总分析,并将以适当形式对外发布摸排情况和相关数据。三是注重加强政策宣传引导和情况通报。组织多家中央媒体和部属媒体前往湖南怀化开展“农村留守儿童关爱保护体验式采访报道活动”,深入基层报道农村留守儿童关爱保护工作,宣传其中的有效做法和先进典型;协助中央电视台《新闻1+1》栏目报道了四川仁寿、贵州毕节的农村留守儿童关爱保护工作摸底排查情况和工作进展情况;会同有关公益组织制作了农村留守儿童关爱保护工作宣传片,于六一儿童节前后通过互联网、电视台等多种传播渠道进行集中宣传和推广。6月以来编印三期农村留守儿童关爱保护工作简报,整理通报各部门、各地贯彻落实国发〔2016〕13号文件的实际举措和工作动态,介绍交流各地开展摸底排查、开展关爱服务、加强宣传引导、强化基层工作力量等方面的有效做法和典型经验。下一步,民政部将切实承担牵头部门职责,充分发挥农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议作用,会同有关部门加强政策衔接和协作配合,推动各地深入贯彻落实党中央、国务院决策部署和《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)精神,确保各项政策措施落到实处,促进农村留守儿童关爱保护工作制度化、规范化、常态化。

感谢您对民政工作的关心和支持。

 

 

                                   民政部

                              2016923

 

 

 

 



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